陪审员参审机制的运行现状、不足及完善

2018-02-09李晨瑛

周口师范学院学报 2018年6期

李晨瑛

(河南财经政法大学刑事司法学院，河南郑州 450046)

2015年《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)发布以来,人民陪审员制度改革如火如荼,单行法律立法工作被提上日程。在两年试点期间,已取得阶段性成果,同时也存在一些问题。尤其是在人民陪审员参审机制中,候选人资格审查工作难以展开、人民陪审员缺乏广泛性与代表性、群众缺乏认知度、保障机制不健全以及形式陪审、事实审与法律审的混淆等问题仍然存在。

一、人民陪审员参审机制存在的问题

在两年的试点工作中,人民陪审员选任方式实现了四个转变[注]“四个转变”是指《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》规定的人民陪审员选任方式主要由组织推荐产生向随机抽选转变、人民陪审员参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变、人民陪审员参审方式由3人合议庭模式向5人以上大合议庭陪审机制转变、人民陪审员审理案件由注重陪审案件“数量”向关注陪审案件“质量”转变。。其中,主要由组织推荐产生向随机抽选转变,主要体现在候选人民陪审员的随机抽选、人民陪审员库的随机抽选、参审个案人民陪审员的随机抽选。这一转变对人民陪审员制度的完善具有开创性意义,但参审机制仍存在一些问题亟待解决。

(一)候选人资格审查工作难以展开

1.人民陪审员信息库不全面。要顺利选出符合条件的人民陪审员,就必须做好资格审查工作。但是,现阶段，我国法院以及司法行政机关对候选人信息掌握并不全面、不准确,增加了对候选人资格审查工作的难度。《实施办法》第9条规定,法院要建立人民陪审员信息库,且可根据人民陪审员的专业背景情况建立专业的人民陪审员信息库。这样,根据案件的具体情况,就可以筛选出一部分有资格的专业候选人[1]。但由于该条规定过于笼统,缺乏统一的操作规范,导致各地法院建立人民陪审员信息库的方式不一。各地法院没有建立起完整的信息库,且建立模式不统一,做法不一,缺乏统一管理,这些无疑会加重信息库缺失问题。信息不全面造成陪审员的选择范围受限、选择的陪审员与陪审的案件所需专业不匹配等问题,增加了法院的工作量。全面准确的候选人信息是候选人资格审查的基础。候选人资格审查是人民陪审员选任机制的关键环节,直接影响案件能否公正审判,进而影响司法的权威性。可见,健全人民陪审员候选人信息库是人民陪审员参审机制完善的关键。

2.户籍管理有漏洞。产生这一现状的原因与我国的户籍管理制度有着密切的联系。在我国,实施户籍管理的主要是公安机关的派出机构,即派出所,派出所不定期对所管辖区人口进行排查。但是,由于我国人口基数大,流动频繁,部分辖区面积大,且人口审查工作未定期进行,同时也受政策的影响,在具体实施中存在一系列问题。例如,一部分人口常年在外打工,居住地更换频繁；一部分人更换住址,但却没有及时变更登记新的住所地。同时也有外来人口、流动人口、公民死亡未及时销户、具体住址和详细电话未知等问题,加上房屋拆迁等因素,这些都加大了候选人信息登记的难度。人口流动的频率远大于信息更新的频率,导致不和谐现象的产生,进而影响人民陪审员参审机制的完善。

(二)参审对象缺乏广泛的代表性

人民陪审员参审对象应当具有广泛的代表性,以此与人民陪审员制度的初衷相对接,即具有民主化、体现司法公正、增强法治内涵[2]。实行陪审制度,实质上就是把领导社会的权利置于人民或这一部分公民之手[3]。具体而言,就是使一般公民运用自身的思维模式、价值判断、价值选择等既具有个性又具有普遍共性的方式,参与司法审判工作。在审判领域中发挥异于法官的作用,赋予其相应的司法审判权,从而促进案件结果的公正。这一部分公民的行为在一定程度上,就象征着人民的意志。人民陪审员的优势主要在于使普通人运用朴素的正义观、价值观与法官一起进行司法审判,发挥非专业法律人的思维优势,从而弥补法官过于固定、执着的思维方式[4]。从试点工作来看,我国人民陪审员参审机制中参审对象范围小，主要体现在以下几个方面:

1.参审人员的年龄过于集中。调查发现,人民陪审员参审人员的年龄主要集中在30至50岁,占全国范围内人民陪审员的65%。50岁以上的占25%,30岁以下的仅占10%[5]。《实施办法》规定,公民担任人民陪审员应当年满28周岁且身体健康。对年龄的提高是为了吸收更合适、有能力的人民陪审员。这一规定只列明了最低年龄,没有限制最高年龄,只要符合条件即可,表明这一范围具有广泛性。但是，在司法实践中,人民陪审员的选任却过于偏重30至50周岁的人,但每个年龄段的群体都具有其心理以及生理的个性,是其他群体不能取代的,现阶段这一问题的出现严重削弱了人民陪审员的广泛性[1]。

2.参审人员的职业过于集中。以农民为例,我国超过一半的人口为农业人口,占全国人口50.32%,在人民陪审员中农民占10.5%。经计算,在一万名农民中被选为人民陪审员的仅为0.12[6]。大多数参审人员集中在公务员、教师、村干部等职业上,也就是人们口中常说的“体面工作”,却很少有来自基层的公民[7]。

3.参审人员呈现“精英陪审”。《实施办法》规定,担任人民陪审员,一般应当具有高中以上学历，降低了《人民法院组织法》中大专以上学历的规定。司法实践中,我国一直存在“精英陪审”的现象,被选为人民陪审员的往往是那些具有高学历的人,将低学历但是能反映大众心理的人排除在外。这一现象与上文提到的人民陪审员参审人员职业过于集中、吸收基层民众比例较低的现象成正比,两者具有密切关系。调查发现,人民陪审员的学历大都为本科和大专,所占比例高达90%,高中学历的人少之又少,严重削弱了人民陪审员的代表性。

(三)群众参与热情不高

在选任人民陪审员时,往往会出现一些公民不了解人民陪审员制度,甚至有一部分公民不愿意参与陪审,这都使得群众参与热情不高。

1.宣传推广工作不到位导致的群众认知度低。法院以及司法行政机关宣传工作不到位导致我国人民陪审员制度在群众认知范围内的缺失,也侧面反映了群众普遍缺乏权利意识,并没有将自己列为国家法治建设中的一分子。日本自2009年开始实施裁判员制度,也就是类似于我国的人民陪审员制度。在该制度实施的第一年,日本政府就通过多种形式的宣传手段为民众全方位、多层次介绍裁判员制度,既使民众了解该制度的内涵,又使民众知晓该制度的深层意义,挖掘民众的权利意识,使其从内心产生共鸣,将自己作为维护司法公正的一分子,由此积极参与案件的审判工作。自裁判员制度实施第一年起,日本民众对该制度的认知度就高达98.2%,此后,甚至高达99.1%[8]。可见,政府宣传作用之大。同时,政府在宣传该制度的同时,不仅使民众了解其本身,更提升全社会的法治意识,使其从法院内部走向法院外部,共同推进裁判员制度的发展,而不单单由法院肩负起落实该制度的重任[9]。而我国民众参与热情不高,很大原因就是没有做好宣传工作,只是法院主持工作,单方面地找办法去解决问题,缺乏群众基础。

2.保障机制不健全导致群众不愿意参加。保障机制的缺失,也是导致群众参与热情不高的原因。一些公民迫于现实的窘迫不得不放弃参审机会。人民陪审员参与陪审,就会有食宿费、交通费等必要支出,法院却往往难以及时支付,有些甚至是陪审员自费。产生这一现象的原因主要在于法院经费不足,人民陪审员的数量远远高于本院法官的数量,在经费固定、人员增加的情况下,法院的经费无法满足庞大的开销。有些法院辖区面积较大,路途遥远,花费时间较长,也是问题之一。同时,用人单位的不支持也会降低公民参审的意愿。陪审员请假参审，工作日不能出勤,大多数用人单位都会克扣工资,取消全勤奖,对员工的年终考核也有一定的影响。对大众来说,做好“本职工作”的重要性远高于参审一件与自己无利害关系的案件。

二、人民陪审员参审机制的完善

(一)建立统一的人民陪审员信息库

统一的管理是有效运行的前提,人民陪审员信息库不统一,则不利于陪审工作的开展。虽然《实施办法》要求各地法院建立人民陪审员信息库,但缺乏细则,各地法院只能自己摸索,各有各的风格。值得注意的是,立法工作的开展有望强化该规定。在建立信息库的时候,要对入选人员资格进行全面审查,包括年龄、学历、经历、职业、家庭情况等,同时依《实施办法》第7条规定,法院可以同司法机关以适当的方式走访候选人所在单位、社区,进行实地调查,了解候选人的品格。通过职业记录,建立专业人民陪审员信息库,在审理专业性强的案件时,吸收专业领域的人才作为人民陪审员,这是实现司法公正的重要方式。同时要注意,建立人民陪审员信息库的重要性之一在于对候选人员的资格审查。例如,该公民是否有资格纳入候选人范围,是否符合《实施办法》第1条规定,是否属于第3条、第4条规定的属于不得担任人民陪审员的情形,该人民陪审员是否属于回避的人员,对案件的公正审理是否具有影响,等等,这些都是在建立信息库时要审查的内容。关于建立信息库技术领域的问题,可以总结天津、山东等地法院的经验,将各地法院积累的成果加以分析归纳,研发出一套各地法官都适用的陪审员管理系统。

(二)健全人口信息管理

我国在先秦时期就有了户籍管理制度的雏形。受经济发展水平的限制,户籍的管理与土地分配密切结合,通过分配土地,对人口流动以及辖区人口数量进行管理。战国时商鞅变法,经常展开人口调查登记工作。唐宋由于经济繁荣,人口流动频繁,朝廷对流动人口加强了登记工作,且由专门官员即城厢官吏负责。发展至今,人口管理工作仍是一个庞大系统的工程。笔者认为,对于人口信息管理的完善,要联合各部门共同推进,“一家独揽”是无法解决问题的。公安机关要切实履行职责,完善人口信息管理台账,及时上网,定期对所管辖区人口进行登记、排查。对于流动人口,督促办理暂居证,也可借鉴我国古代经验,由户籍管理部门派出专人负责。同时发挥街道办事处、社区的作用,对外来人口,要及时登记，及时发现并解决问题。另外,社会保障、教育等部门或机构对健全人口信息管理也有重要作用。例如,学校都会为学生建立档案,了解学生户籍所在地及家庭背景等信息,对于一些非本地的生源,学校要及时告知其家长到所在辖区公安机关办理暂住证,进行登记。司法机关应与公安机关建立起统一的数据库,各部门联动对辖区人口的年龄、职业、犯罪记录、民族等情况进行详细记载。充分利用互联网技术开发数据库,开发信息共享系统,在有限的人力、物力、财力的条件下发挥人口信息管理的优势,既提高效率,又节约资源。另外,司法行政机关充分发挥优势,与法院联合,对候选对象进行资格审查。法院在审理案件时,发现人民陪审员的相关问题要及时向司法行政机关反馈,以便对候选人信息进行更新、备注。

(三)扩大选任对象的来源

当前我国人民陪审员选任对象受年龄、职业、学历等的限制。《实施办法》将候选人的年龄从年满23周岁提升至年满28周岁,对学历的要求由大专以上学历改为高中以上学历,但农村和贫困偏远地区的德高望重者不受该学历的限制,同时对一些限制性职业做出规定。可见,《实施办法》对候选人所从事的职业没有进行过多的限制。为了扩大选任对象的来源,降低学历要求扩大了选任对象的范围,一定程度上摒弃过去“精英陪审”的做法,使高中学历的公民有机会成为人民陪审员[10]。笔者建议，“德高望重者”也要满足投票过半等形式才能担任陪审员,一部分陪审员的来源要从基层选任,使人民陪审员具有广泛的代表性。可以规定一定的比例,根据具体情况,对各行各业的人进行选任,确保每个群体都有参加陪审的可能性。有学者提出,可以适度降低对年龄的要求。一般而言,年满18周岁的人具有完全民事行为能力,因其已经具备完整、成熟的价值观,将18至28岁中间的成年人排除在外,无疑限制了其选任人民陪审员的权利[5]。笔者认为,审判员的最低年龄是23岁,陪审员低于这个年龄,恐难以说得通。理性的司法审判应是司法专业技术、司法经验、大众情感的有机结合。司法审判是判断权。它需要经验、理性、大众情感,需要保守而不守旧,引领而不激进,理性而又中庸的性格特质。年轻人大都不具有这样的性格特质。从人类心理学出发,公民虽年满18周岁但是其仍处于成年早期,刚过青春期,其心理仍处于不成熟阶段,不能满足人民陪审员的内涵需求——有丰富的阅历、了解社情民意。《实施办法》通过“一升一降”的办法,弥补了年龄调高这个短板。另外，长期连任问题也有待解决。该现象是基于我国规定人民陪审员的任期为5年,且对于连选连任没有具体规定,这就导致了“陪审专业户”的产生。可以考虑根据司法实践,适当缩短任期,对是否可以连任以及连任的资格、次数也要明确,从而使更多人的有机会成为人民陪审员。

(四)提高群众参与热情

提高群众对陪审的认知度,是充分提高群众参与热情的关键一步。提升认知度的主要措施之一是相关部门要加强宣传工作,积极、深入开展普及人民陪审员制度的宣传工作,从基层做起,真抓实干,落实到每一个辖区、社区。托克维尔说过这样一句话:“这个学校向人民传授治国的艺术,培养公民的守法精神。”[11]在这里,托克维尔把陪审制度形象地比喻为向人民传授法治思想的学校,在一个充满法治思想的学校,在这样一个拥有良好氛围的环境中,熏陶、培养人民的法治意识,使其对人民产生潜移默化、深远持久的影响。我国的人民陪审员制度同样也要在日常生活中引导群众,提高群众的认知度和积极性。相关部门可以通过官方微信、微博等全方位、多元化的宣传方式,向人民群众及时推送信息。同时,互联网传播虽然具有迅速、广阔的横向优越性,但不可忽视其传播的深度及纵向是有限的。群众对于太多的信息应接不暇,往往只是走马观花,很难深入了解该制度,必须发挥媒体的引导作用。例如,可以通过电视、广播、报纸、期刊等媒介宣传人民陪审员制度。通过电视、广播等,既能传播信息,又能使其内容更生动、形象地被人们所熟知,同时通过案例对参审程序进行讲解,会取得事半功倍的效果。完善人民陪审员的保障机制也是重要举措,保障机制的健全才能使人民陪审员无生活上的后顾之忧。保障机制中的关键问题不仅在于制度的落实,也在于资金的充足。地方政府加大财政拨款力度,弥补法院资金的不足,建立专门的人民陪审员费用开支账户,由专门的部门负责,对于人民陪审员的必要支出及时报销,同时该部门应当接受监督,防止贪污等腐败现象的发生。另外,人民法院也一定要通知人民陪审员所在的单位,不得克扣人民陪审员的工资、奖金等福利。对于有克扣人民陪审员工资等行为的单位,应当及时提出纠正意见。