基于乡村振兴战略的土地整治综述及发展趋势研究*

万 婷，张 淼

(东北林业大学土木工程学院，黑龙江哈尔滨 150040)

0 引言

农村稳则天下安，农业兴则基础牢，农民富则国家盛。“三农”问题是关系国民生计的根本性问题，它历来都是我们党的工作重点。习近平总书记指出，解决好“三农”问题是我们党执政兴国的重要经验，必须长期坚持、毫不动摇。“农村、农业、农民”三者在我国乡村发展建设中缺一不可。农业部部长韩长赋[1]指出，在经济社会快速发展的新时代，农业生产总值占国内生产总值的份额将进一步下降，但农业的基础地位不会改变，要不断夯实农业农村这个基础，才能稳住经济社会发展的基本盘。党的十九大报告从全局和战略高度，明确提出坚持农业农村优先发展。那么，应如何贯彻好农业农村优先发展的指导思想，优化调整城乡关系，加快农业农村经济发展，让农村成为生态宜居的美丽家园，是党的十九大以后，美丽乡村建设应着重考虑的问题。土地是农业、农村、农民发展的根基。土地整治可以提高土地利用率、产出率，改善生态环境。对土地整治的研究及深入探讨可以促进土地的可持续利用以及农村经济的可持续发展。文章基于乡村振兴战略的总要求，对城乡融合、产业发展、生态建设视角下的土地整治研究进行对比综述，并提出未来相关方面研究展望，以期为我国农村土地整治、规划与管理，统筹安排农村各项土地利用活动提供参考。

1 “乡村振兴战略”的提出

新时代，我国经济快速发展，部分地区的农村发展却相对滞后，由此引发的社会问题日益严重。国家统计局2017年公布的数据显示，我国农村常住人口近6亿，占全国总人口的50.32%。我国城乡区域差异较大，城乡居民人均收入差距还有2.7： 1的倍差[2]。我国的发展不平衡也不充分。秦中春[3]指出，我国城乡出现分化，农村发展也出现分化，目前最大的不平衡是城乡之间发展的不平衡和农村内部发展的不平衡，最大的不充分是“三农”发展的不充分。农业农村是全面建成小康社会的短板，也是推进我国现代化进程中的薄弱环节。

党的十九大报告明确提出要“实施乡村振兴战略”。在乡村振兴战略的总要求中，农业方面的“产业兴旺”是关键； 农村方面的“生态宜居”是前提，“乡风文明”是灵魂，“治理有效”是保障； 农民方面的“生活富裕”是根本[4]。十九大报告提出“坚持农业农村优先发展”，要优先发展，农业绿色发展是基石，统筹规划是保障，需要多措并举协同推进[4]； 报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，为农业发展、农村繁荣、农民增收奠定了制度性基础[5]。

2 基于“乡村振兴战略”的土地整治综述

土地是现代社会生产的三大要素之一，是农业发展的根基。农村土地整治及相关涉农项目建设，是节约集约用地的重要举措[6]，是促进广大农村地区脱贫攻坚，共同建设小康社会的重要途径[7]。土地整治、规划与管理将为“乡村振兴战略”的实施提供有力的国土资源保障。城乡融合是乡村振兴的强劲驱动，而通过土地资源再配置形成的融合是城乡融合中要素融合的核心[8]。土地整治工程同乡村风貌保护、生态环境保护紧密相连，优化土地利用结构和布局，统筹安排各项土地利用活动，将有力地推进新农村建设，也是解决农村生态环境问题和改善农村居民居住条件的基本承载[9-10]。国土资源部土地整治中心刘新卫[7]强调，土地整治要围绕“乡村振兴战略”的总要求拓展平台，加快弥补乡村在产业发展、生态保护、生活水平等方面的短板，形成城乡融合发展新格局，助推农业农村现代化[6]。综上，依据当前的研究热点，基于“乡村振兴战略”的土地整治综述将从几个角度展开：(1)通过土地资源再配置，拓展城乡经济发展空间，统筹城乡发展，促进城乡融合； (2)优化用地格局，保障乡村产业发展用地，夯实产业发展基础； (3)扩大绿色生态空间，注重环境保护和生态修复，推动美丽乡村建设。

土地整治相关研究大致可分为3个层次：首先是最高层面的制度、政策评价、管理及意义分析； 第二，细分到具体方面，包括土地整治如何实施、模式、规划、技术、公众如何参与； 第三，土地整治绩效评价，土地整治实施以后所产生的效益评价，包括经济效益、社会效益和生态效益。基于“乡村振兴战略”的土地整治的3个角度，城乡融合、产业发展及生态建设的综述研究，也将依据这3个层次展开。

2.1 基于城乡融合的土地整治

农村土地综合整治可置换城乡建设用地，有力地支持城镇发展的用地需求，拓展城镇发展空间[11]，加强了农村基础设施和公共服务设施建设，促进城市农村均衡发展[12]，搭建城乡统筹发展新平台[13]。同时城乡统筹发展也要求充分发挥农村集体土地的使用价值，城乡之间生产要素合理流动，各级政府和社会各界的积极参与[12]，统筹规划，整村推进，集聚集约[13]。刘彦随等[14]阐述了转型期农村土地整治的基础理论，白亚男等[15]提出了作为推动城乡一体化发展手段的土地整治这项复杂的系统工程中，完善的土地整治制度体系的职能分配表达。

在城乡统筹视角下，城乡发展一体化目标下，土地整治如何开展，有怎样的策略与模式，有怎样的机制创新与路径选择，这方面的文献研究较多。城乡统筹及城乡协调发展背景下，对于区域土地整治模式的选择应遵循农村地域的空间差异性及发展的阶段性，主要有几种观点：张健[16]从农业发展、生态环境、城乡发展角度将江苏省土地整治模式归纳为农村居民点整治模式、环太湖河网城市带土地整治模式、适应城镇发展型土地整治模式； 刘彦随[17]将土地整治模式归纳为区域差异性模式、城乡一体化模式、“一整三环”模式、统筹协同决策模式； 严金明[18]把成都市土地管理制度创新试验中的多种模式总结为城乡用地“一张图”模式、城乡建设用地增减挂钩模式、土地综合整治模式、生态搬迁模式等。除此之外，张正峰等[19]研究了城市边缘区城乡统筹的土地整治策略。鲁成树[20]通过分析土地整治存在的问题及内在驱动力，研究了土地整治的创新路径； 温祖良[21]研究了土地整治在上海城乡一体化发展中的路径选择。还有学者以不同地区，如广西桂平市[22]、沈阳市[23]、江苏省滨海县[24]、赣州市[25]等为例研究了各地因地制宜的土地整治相关策略。

基于城乡统筹发展视角的土地整治评价方面的研究较少。范垚[26]以重庆市7个项目区为实证研究，通过分析农村土地综合整治与城乡统筹发展的作用机制，对土地整治的绩效进行了评价。在土地整治与城乡一体化协调发展的问题上，谢锦园等[27]从土地整治实践角度选取指标，构建城乡协调度评价体系，探讨土地整治对城乡协调度的影响作用。在城乡统筹视角下，土地整治所产生的经济效益、社会效益和生态效益如何有待深入研究。

2.2 基于产业发展的土地整治

土地整治是促进农业发展的有效手段，对于农业产业结构调整、农业增效、农民增收和农村发展、城乡统筹具有重要的促进作用[28]。通过开展土地整治，还可以有效促进农业生产方式和农业经营方式的转变。李让恩[29]通过丘陵区农村土地整治案例分析，阐释土地整治与农业产业发展的作用机制。农村土地整治对农业经济增长、农业可持续发展、农业现代化都有一定程度的促进作用。农村土地整治作为改善农业生产条件、增强农业基础设施抵御灾害能力的重要手段，在提高耕地质量和产出效益方面取得显著成效[30]。

基于农业发展的土地整治规划及策略研究，有学者分析土地整治促进农业现代化发展的新模式，也有学者从技术层面上深入探索土地整治的相关项目。不同学者给出了土地整治效益影响、农业现代化主要特征、地理区位等不同的分析角度。梁静[31]通过分析农村土地整治的社会效益和环境影响，明确了农村优化土地利用结构，提高农业综合生产能力的思路。赵瑞[32]从农业机械化、农业产业布局区域化、农业基础设施现代化、农业生态环境现代化、农业经营方式产业化的角度探究了农村土地综合整治促进农业现代化的影响路径。关小克等[33]依据比较优势理论，分析了北京市农业生产的发展态势，对城市近郊区、远郊平原和远郊山区及半山区地带的土地整治提出了相应策略。张勇[34]基于多功能农业视角，探讨了池州市现代农业发展方向，确定了池州市创新农村土地整治模式等策略。宋佃星等[35]通过分析土地整治与现代农业在实现阶段和目标上的耦合联系，研究了三门峡库区(华阴段)“3集”土地整治发展模式。

农村土地综合整治对推进农业现代化起到怎样的效果及影响，效益评价如何，这方面的文献较少。王玉莹等[36]采用向量自回归模型的脉冲响应和方差分解法量化土地整治对农业现代化水平的影响，认为应针对不同地区在自然条件、社会状况、经济发展水平等方面的特征，开展差异化整治。徐静[37]通过构建多元回归模型研究了农村土地整治促进农业现代化发展水平的提高。方勤先[38]从农业产业化角度，研究了农村土地整治工程技术以及进行了土地整治效益评价。张俊峰等[39]认为土地整治与农业经济增长之间存在阶段性的线性关系。

2.3 基于生态建设的土地整治

基于生态建设的土地整治研究中，制度政策评价方面的文献较少。土地整治作为发挥国土资源有效配置的重要措施，已成为推进生态文明建设的重要抓手。生态文明是农村土地整治的实质要求。洪土林等[40]探讨了生态文明与农村土地整治的内在关系，并提出实践路径； 陈洁丽等[41]通过研究土地整治与生态文明建设之间的关联性，对生态文明建设视角下的土地整治进行了再分类，并分析了土地整治的原则； 喻玺[42]通过研究农村土地综合整治中的生态管理问题，对湖南省提出了加强农村土地综合整治中生态管理的对策和建议。

基于生态视角的土地整治研究，更加侧重于具体实施手段，包括规划及优化设计，路径分析等。黎孔清[43]以低碳经济为导向，采用多目标线性规划法提出了武汉市土地利用结构优化方案； 李谦等[44]运用最小累积阻力模型分析土地整治对生态连通性的影响及生态格局优化途径。刘珺[45]、鲍海军[46]、余强[47]分别对上海、嘉兴、西藏的土地整治进行规划设计。王玉学[48]、唐秀美[49]基于景观生态及景观格局对土地整治进行规划设计。许刚[50]论述了生态型土地整治规划设计的特点和基本原则，并提出了4种生态型设计的基本模式，探讨了3种重点区域模式及内容。

大部分研究内容集中于土地整治的生态评价，包括生态适宜性评价、生态风险评价、生态效益评价、生态环境影响评价以及生态服务价值评价。不同的评价内容选取不同的评价指标，比较有代表性的指标选取方法有：王晓玲等[51]在对土地整治生态效益做定量化评价时，从调节服务、支持服务、文化服务的角度选取固碳制氧、净化空气、气候调节、蓄水能力、水土保持农业观光旅游等指标； 朱帅蒙等[52]则从农业资源、生态景观和生产效率3个方面对田、水、路、林、村进行综合整治生态效益评价； 高崇辉[53]对广西土地整治生态环境的影响则从土地质量、景观生态质量、社会经济基础质量等角度展开。有学者对不同研究区域的土地整治进行生态评价，鄢大彬等[54]对采煤区的土地整治进行生态服务价值评价； 王瑷玲[55]对山东低山丘陵的土地整治区耕地进行生态价值评价； 何如海[56]对生态涵养型土地整治进行综合效益评价。此外，评价时所依据的模型或方法也各有不同：石剑[57]引入基于定性和定量的模糊模型识别方法，选取了土地利用多样性指数变化率、绿色植被覆盖率变化、土地垦殖率变化等9个因子构建了土地整治生态效益评价指标体系； 马惠[58]建立了环境质量综合影响指数法定量评价模型，应用该方法对商丘市的土地整治规划进行了环境影响综合定量评价； 吴金华[59]基于RRM 模型对土地整治规划的生态风险进行了评价。

3 土地整治研究讨论与展望

土地整治的研究内容涵盖了模式、策略、技术、规划、景观生态、效益评价等方面。按照乡村振兴战略的总要求，应以土地整治为平台，提升农业产业链、价值链，激发乡村内生发展动力，提高农业生产土地产出率、资源利用率； 将绿色、生态理念贯穿于土地整治的全部流程和环节； 推动形成城乡融合发展新格局[5]。

3.1 从“城乡统筹”到“城乡融合”

习近平总书记在十九大报告中提出，要“建立健全城乡融合发展体制机制”。“城乡融合”的概念首次见于中央对“三农”工作的部署。过去，“城乡统筹”的概念，政府占主导，市场力量不足。城乡统筹没有解决城市与乡村两个空间平等发展的问题。城乡融合强调城市和乡村文化共存共荣，相互依赖需求。新政策条件下，基于城乡统筹的土地整治研究必然应提升到基于城乡融合的土地整治研究。

对于土地整治的后续研究应着重关注“城乡融合”的土地整治新政策分析及意义分析； “城乡融合”目标下，土地整治应如何开展，有怎样的策略与模式，有怎样的机制创新与路径选择，与“城乡统筹”的目标有何不同； 土地整治对于城乡融合新格局的实现，有怎样的影响，效果如何，怎样评价。“城乡融合”发展体制机制的核心是，人、地、资本如何通过土地整治实现融合。如何在城乡融合的过程中明晰土地产权，将产权理论融入到土地整治、规划与实践中去，使土地整治工作顺利开展。在产业空间重构的过程中，土地资源如何在城乡之间进行合理配置，要考虑到城市，更要考虑到满足乡村的用地需求，要考虑如何调整城乡土地权利体系来支持城乡互动。

3.2 进一步加深土地整治与农业产业发展之间相关研究

基于农业产业发展的土地整治，对农业经济增长、农业可持续发展、农业现代化都有一定程度的促进作用，并为助推农业现代化夯实基础。这方面研究主要集中于基于农业发展的土地整治规划及策略研究，土地整治促进农业现代化发展的新模式等。而农村土地综合整治对推进农业产业发展的效益评价、风险性评价、适宜性评价等研究较少。

大力推进以提高农业生产力为核心的现代农业发展水平是新时期我国农业发展的战略选择[60]。农村土地整治是破解农业现代化制约因素的重要手段。土地整治对农业现代化的促进作用体现在增强粮食综合生产能力、提升改善农业生产条件和农业基础设施、促进农业生产方式加快转变、优化土地格局、加快农业生产结构调整完善等多个方面[37]。而对于土地整治与农业发展之间关系的研究却较少。基于产业发展的土地整治研究未来可以关注几点：土地整治对于农业发展的促进作用如何，怎样定量评估他们之间的关系，怎样评价由此所产生的经济效益、社会效益、生态效益； 不同区域农村土地整治促进农业发展水平提高的程度不同，差异由什么造成，影响因素是什么，影响程度如何； 土地整治如何服务于新时代农业供给侧结构改革需要，如何优化乡村土地利用结构布局。

3.3 加强对生态环境影响的机制研究，助力美丽乡村建设

基于生态文明建设的土地整治研究，是当前土地整治研究热点之一。而生态建设视角下的土地整治的制度政策评价方面的文献较少； 规划设计及优化路径分析的研究多集中于区域规划模式探讨以及具体项目的实施路径研究； 大部分内容集中于生态效益评价以及生态影响研究，包括对土壤、生物多样性、生态系统服务价、生态风险、生态适宜性等的影响评价。

土地整治项目的实施对周边环境造成强烈的扰动，会对项目区的生态环境产生巨大的影响。土地整治对生态环境的影响研究较多，而土地整治对生态环境的影响机制以及保护措施的研究较为少见，应更多地注重生态环境安全，加强土地整治对生态环境影响的机制研究，加强土地整治中的生态伦理研究。对于土地整治项目，应从单一、片面的研究向全面、综合、系统的土地整治研究发展，注重生态学、经济学、社会学、管理学等多学科联合。注重土地整治的生态潜力研究。结合景观生态学的理论进行土地整治规划设计、探讨土地整治模式及环境保护措施。建立土地整治对生态环境影响的可持续性评价指标体系并进行整治前后变化的对比研究。重视生态环境脆弱区的国土整治研究工作，提高这些地区生态系统的自我修复能力对推进土地整治工作中的美丽乡村建设，实现社会、经济、资源和生态的协调可持续发展具有重要的意义[61]。

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