农村土地股份合作社发育动因及作用机制分析*——以经济欠发达地区为例

朱 婷

(中国农业科学院农业经济与发展研究所,北京 100081)

0 引言

近年来，在深化农村集体产权改革和农村土地制度改革推动下，我国广大农村地区通过土地股份合作对农村集体经济的实现形式进行了有益的探索。土地股份合作是指在稳定家庭承包关系不变的基础上，农户借助承包地流转和土地承包经营权入股组建土地股份合作社，通过合作经营、集体统一经营、租赁经营等多种经营方式取得盈余，实现按股分红的新型农业利益联结形式。实践中，村集体土地股份合作创新主要有3种类型：

(1)以农户承包地折股，集体领办土地股份合作社。对于无资金积累、无村集体经营性资产和无集体经济收入来源的“三无村”，充分利用土地资源，对农村土地承包经营权折股量化入股，成立农村土地股份合作社。通过股份合作社整合土地资源，内股外租，与投资企业直接对接，解决发展资金的问题，促进农业适度规模发展。

(2)以集体土地要素入股村内原有农民专业合作社，改造原专业合作社为土地股份合作社。村集体将集体闲置土地入股农民合作社后，实现农村集体经济组织与农民专业合作社的再联合、集体经济与合作经济的有机结合，村集体按股分红，以土地入股重构了原来的农民专业合作社。

(3)实行农业共营制。在村集体领办成立土地股份合作社的基础上，探索农业龙头企业以技术、资金等要素入股，合股合营，推动土地、技术、资金要素整合，实现一、二、三产业融合发展[1]。

1 经济欠发达地区土地股份合作社发育动因

土地股份合作社的发展是在多方困境和压力背景下的一种土地经营方式的尝试和探索创新，经济欠发达地区政府、村集体和农户都迫切希望以土地股份合作社作为切入口，推进村集体经济发展。

1.1 村庄困境驱动

1.1.1 村集体治理危机和农民增收困难

发展村集体经济是促进村集体和农户双增收的重要途径，也是增强政府对村庄有效治理的重要手段。相对经济发达地区而言，经济欠发达地区多数是未受到城市辐射的传统农业区，面临着集体经营性资产少、农业经营主体少、农户财产性资源少、村庄负债多和自然社会条件差等“三少一多一差”的困境，土地资源开发仍是村集体发展经济的主要依靠，是农户摆脱贫困状况最为重要的资料。出于政绩和经济增长等因素考虑，以土地制度改革为原动力，经济欠发达地区政府和村集体积极推动土地股份合作社组建，以此促进土地流转提速、资源变资产、农民变股东，成为新的现实选择。以调研对象宁夏红寺堡区为例，红寺堡区是全国最大的生态移民区，也是国家扶持壮大发展村集体经济试点之一。受制度供给的作用，全区借力2016年扶持集体经济发展壮大试点项目，旨在盘活农村闲置、低效利用的土地资源和尚未利用的村集体荒地资源，注重把主导产业开发与精准扶贫紧密结合，积极引导集体经济发展，壮大试点村，组建土地股份合作社，以此促进村集体经济发展。

1.1.2 生态环境保护的需要

土地股份合作社发展动因除了集体和农民利益需要考虑外，还有一些社会目标被嵌入其中。经济欠发达地区一般受自然地理条件和社会经济条件限制，想以第二产业升级为突破口振兴地区经济十分艰难，只能借助资源优势和环境优势赶超发达地区。由于欠发达地区远离城市辐射范围，工业化程度低、生态环境较好，发展以旅游业为龙头的现代服务业和绿色经济能平稳推进经济转型。但在此过程中，农村产业结构必须相应进行调整，适当调整“高污染、高耗水、高耗肥”的经济作物或粮食作物的种植规模，通过组建土地股份合作社，土地统一规划、生产经营管理，发展现代农业，将农业自然景观变成旅游资源，在保护地区自然生态机理的同时，又带动了地区经济的发展。例如，国家为保护洱海生态环境，拨付专项资金调整洱海流域农业结构，云南大理市因事制策，出台洱海保护治理抢救模式“七大行动”目标责任书，计划统一流转围洱海数公里农业用地，用于种植低污染的粮食作物或经济作物和发展农业生态旅游业，真正从控制产业发展类型上治理农业面源污染。

1.1.3 农地流转僵局出现

农地是村集体和农户的生财资产，只有在科学合理利用中才能产生资产价值，发挥其经济功能、社会功能及生态功能。随着非农收入与农业收入级差越来越大，农村青壮年出于对务工收入的追求，不断向二、三产业转移，对土地的依赖性也随之减少。农村空心化和劳动力老龄化等原因造成部分农户无力经营承包地、部分农户不愿经营承包地，农地撂荒和粗放经营较为严重。目前，国家缺乏统一的土地流转市场规范和流转价格，农户思想保守，担心失地或土地质量难以恢复，对土地流转保持观望状态或仅存熟人之间[2]，而农业现代化又需大规模土地，致使土地难以得到合理配置，土地应有的价值被严重拉低。地理因素和自然条件的限制也是阻碍土地合理流转的重要原因。少数欠发达地区受气候条件的影响，雨热同期时长短，土地肥力低，复种指数低，当地鲜有社会资本进入农业领域，农地流转僵局出现。通过建立土地股份合作社，基层政府和土地股份合作社负责人牵线搭桥引入外部企业，能使农村集体经济有效发展和集体成员持续增收。

1.2 社会诉求需要

经济欠发达地区发展土地股份合作社发展的外部动力离不开现代生产要素下乡的诉求[3]。在现代农业发展背景下，工商资本对农业有着潜力产业的战略思维定位，积极下乡发展现代农业成为一种潮流。但土地产权制虚化导致土地要素流转缓慢，土地分散和小规模生产无法满足现代农业发展的需求，阻碍了城乡要素的合流和优化组合。同时新型农业经营主体的不足，也对农业的社会化服务无法高效回应。因此，要充分利用社会资本下乡的机遇，发展壮大村集体经济，就必须组建土地股份合作社，让小农户“抱团式发展”，让社会化服务能落实到地。

2 经济欠发达地区土地股份合作的作用机制

要使村集体经济发展可持续，最重要的是要探索建立有效的新型集体经济组织运行和管护机制。农地流转的最终目的是使政府、农户、农村集体经济组织、用地企业4方利益主体共享经济发展所带来的土地红利[4]，土地股份合作社从土地合作机制、主体协调机制、利益分配机制和经济发展机制4个方面发挥效用，以土地为纽带，激活农村集体经济的内在动力，成功引导欠发达地区村集体经济步入正轨。

2.1 土地合作机制

农业是我国最具潜力的产业，农业现代化是未来农业发展不可逆的趋势，而农业现代化最为重要的两个特征是劳动主体的现代化和土地规模化。土地股份合作社具有土地与多主体联合的功能，能将农户零碎化的土地集中，统一由合作社自主经营或外租给新型农业经营主体经营，促进农业现代化发展。

相较于经济发达地区，欠发达地区经济基础薄弱，农业附加值提升技术手段落后，第一产业发展后劲不足，对农户收入正常增长的带动力不强，多数劳力转移到周边城市或跨省务工，农村土地资源遭受不同程度的粗放利用或闲置。造成农村最大增量资源——土地难以产生较高的价值，还使集体经济成为一个抽象概念。同时，虽然小地块能够与家庭生产要素形成匹配，但难以与工商资本规模经营要求形成对接。土地股份合作社则能突破其对接中的障碍，使土地运作与市场接轨，最大化发挥土地效益。

最为重要的是，农户土地入股条件下，只是将土地承包经营权暂时过渡给土地股份合作社，土地股份合作社经营失败后，经营权复归农户家庭并与其一直拥有的土地承包权合二为一成为原物权性质的土地承包经营权，消除了农民担忧土地流转后的土地归属问题。

2.2 主体协调机制

在与村庄关系上，土地股份合作社和农民专业合作社以及传统的人民公社有着本质的区别。农民专业合作社发展过程中，处理与村庄关系成为关键问题之一。原来的农民专业合作社和农业企业之所以和村庄关系不顺的原因有两方面[5]：一是合作社依托村集体资源得到了发展，却没有促使村集体受益，造成了村社关系紧张。二是村集体对合作社事务干涉过多，造成村社不分，经营效益低下。而人民公社是由工业化带来的土地集中利用，农民强制参与，实行平均主义的权益分配，但在最后阶段出现经济内卷化和体制问题，阻碍了集体经济发展。土地股份合作社作为新型村级集体经济组织，体现农村社区综合服务、土地要素作股合作、土地要素按股分红等优势，使集体经济成员共享土地增值红利，与农民专业合作社以及人民公社明显不同。

一方面，土地股份合作社能规范政经关系。土地股份合作社依托集体资源(主要体现在土地资源)，社员合作经营，收益回馈集体，两者休戚相关。村庄拥有大量公共资源，比如劳力、一般的基础设施，能够服务村集体经济组织的发展，组织在获得发展收益的同时，合作社会设集体股或提取公积金、公益金或管理费给村集体，而且提取比例一般在20%左右，村集体从而获得一定的收益回报，村集体再将资金用于村庄兴办公益事业。实现了农户、村庄、合作社等多主体的“共营、共享、多赢”。

另一方面，土地股份合作社增强了合作社与农户的关系。村庄治理存在一个严峻的问题就是农民原子化危机，农民的经济理性逐步增强，个体化趋势也越来越明显，农民的组织化程度越来越低[5]。农民在比较利益下想要获得更高的收益，只有充分融合土地股份合作社才不会成为利益的边缘人，经济上的利益关联使原子化的农民实现重新的聚合，增强了农民的合作能力与集体观念。

2.3 利益分配机制

在经济欠发达地区土地依旧是农民生活、养老的主要手段[6]。但随着我国农村土地流转发展迅速，土地流转规模逐渐扩大，也逐渐暴露出许多弊端。其中较为关键的问题是，一些地方政府将农民土地流转后，失地农民却不能享受土地增值的收益。由于农民缺乏自我权利维护的意识和途径，在各方的利益分配中，没有能够享有平等的收益权利，阻碍了农村土地流转工作的正常开展，造成了基层社会的不稳定。

土地股份合作社作为村集体经济组织，其为广大社员服务，以增加村集体和农户的经济收入为经营目标，是建立在农民平等享受收益分红的基础上，使得股东之间、股东与集体之间、股东与合作社之间，在利益分配面前，实现了身份地位的平等。由于土地股份合作社暂时掌握农户土地的承包经营权，在看到农业现代化农地所产生的巨大级差收益后，必然会参与到土地级差收益的争夺[7]，并以土地持有者的身份来分享和支配土地级差地租，在与农业经营主体谈判过程中，尽量为村集体和社员争取最大化收入，使得社员财产性收入增加。

土地股份合作社实行“保底收入+二次分红”分配格局。同时从土地释放出去的劳力，主要有两种转移路径获得第3份收益：一是，不管是自主经营的土地股份合作社还是租赁经营的土地股份合作社，社员都有优先在合作社或企业就业的权利，使得部分社员能务工收入，而不再是通过原来的小农生产获取最基本生活保障。二是，不能由村内吸收消化的富余劳力也可以转移到城市或周边乡镇，找到非农生产性出路，获取务工收入。

我国三农问题突出的表现是农村基础设施和公共产品短缺[8]，土地股份合作社作为村集体经济组织，在一定程度上帮助村庄恢复了社会福利保障功能和公共事务处理功能，村集体通过集体土地入股、管理服务等方式也能获得一定的集体增量利益，用于扩大再生产、弥补亏损和集体福利支出，形成了村集体与合作社共同发展的格局。

2.4 经济发展机制

要发展现代化的集体经济，选择一个或是若干个能够支持集体经济发展的产业是首要基础[5]。欠发达地区村集体经济基础薄弱或存在大量“空壳村”，社会经济条件差导致产业结构较落后，市场化改革进程慢造成经济外向程度低，积累能力差引起整体投资额度低，农村自主培植产业的能力差，依赖推进村经济发展“内源式动力不足”，必须依靠依托社会资本加入和政府投入，以及集体经济组织培育当地支柱产业，为集体创收、为社员增收。而当前村集体经济组织的发展更多地依赖外来资源承担发展的刺激功能，特别是不断扩张的城镇化爆发出的巨大空间，为村社提供了城市资本转移和产业转移可能性。在欠发达地区唯一能带来村庄发展机会的就是土地资源，因此土地股份合作社成为“社会资本下乡”的吸引体和受体，在围绕土地做文章的村庄发展中，土地股份合作社的功能凸显。

首先，作为农村土地流转的中介机构，资本下乡均需与合作社进行互动交易，以减少交易成本。其次，社会资本愿意进村取决于资本的盈利机会[9]。土地股份合作社成立前，社会资本能够流转的土地规模和流转时长有限，无法获得规模效应，也无法进行长期、大规模的生产投入，资本盈利机会存在许多不确定性风险。最后，依托社会资本将农业生产基础设施建设好后，村庄可以依托其自然、人文条件，发展旅游业等产业，实现产业转型，获得成倍于农业生产的经济、社会效益。当农企或其他经营主体经营不善撤资时，企业为当地健全的生产链条、畅通的农产品销售网络、建成的生产基础设施等也将是一笔丰厚的“遗产”。

3 主要结论

(1)组织创新。土地股份合作社是农民在自主、自愿参与的基础上将家庭承包的土地折算成股份，将土地承包经营权入股成立的创新性经济组织[10]。通过土地股份合作制形式，农户抱团发展，不但有助于壮大发展村级集体经济实力，为村庄民主政治发展和村社基层社会治理夯实经济基础，而且为我国探索土地生产经营体制改革提供积极有效的经验。

(2)政策保障。要尽快研究制定农村集体经济组织登记规范性文件，赋予农村集体经济组织法人资格。要强化土地股份合作社专项扶持措施，推动建立健全合作社与工商企业的财政、金融、用地等扶持政策。要明确融合社会资本是为了助推农业发展，注意防范资本“异质化”，健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制[11]，防止“非粮化”现象蔓延。鼓励和支持企业发展现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，向农业输入现代生产要素和经营模式。

(3)高位推动。在具体实践和工作中，各级农业主管部门要高度重视，要主动加强与当地工商、财政、税务、国土、林业、水利、扶贫、金融、科技等部门的沟通和协作，加强对土地股份合作社建设试点的业务指导、扶持、服务、监督等工作。要充分发挥合作社负责人和村干部的模范带头作用，及时协调解决合作社运行中具体问题，为合作社保驾护航。

[1] 孙东升， 孔凡丕，钱静斐.发展土地股份合作社与三产融合是保障粮食安全和粮食增收的有效途径.农业经济问题，2017,38(12):4～7,110

[2] 元焕芳. 构建新型农业经营体系的现实困境与对策.河南科技学院学报, 2015，(5)： 7～10

[3] 周晓东. 聚焦农田“非粮化”、“非农化”.江淮时报， 2016-02-23

[4] 李静， 廖晓明.农村集体建设用地流转的动力机制——基于利益相关者角度分析.中国农业资源与区划， 2017, 38(3): 65～72

[5] 邓大才. 东平崛起：土地股份合作中得现代集体经济成长.北京：中国社会科学出版社， 2015

[6] 诸培新， 仲天泽，钦国华.经济欠发达地区土地股份合作社发展研究——以江苏省宿迁市为例.中国农业资源与区划， 2015， 36(7):103～108,168

[7] 杜君. 土地流转与乡村治理：农户、承包商与村庄的利益均衡.武汉：华中师范大学， 2012

[8] 程慧君.农村集体经济发展存在的问题与对策. 商业时代， 2010，(18)：6～16

[9] 陈靖. 村社理性：资本下乡与村庄发展——基于皖北T镇两个村庄的对比.中国农业大学学报(社会科学版)， 2013，30(3)：31～39

[10]赵晓峰. 土地股份合作社给农民更多选择.中国农民合作社， 2016，(8)： 36

[11]农业部. 中央农村工作领导小组办公室 国土资源部国家工商行政管理总局.关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见.农民日报， 2015-04-24