“少子高龄化时代”日本应急管理新特点及对中国的启示

顾令爽　杨小林　刘涛

摘要：日本拥有完备的防灾与应急管理体系。进入21世纪以来，日本逐渐步入少子化、高龄化社会，随之产生了政治、经济及社会安全等多方面的问题。日本在防灾与应急管理方面首先要面对的是人手不足的问题，即防灾主体虚弱化问题。随着我国即将进入老龄化社会，同时国民生育欲望降低，在不远的将来也将面对与日本相同的问题。因此，我国应汲取并借鉴日本为应对“少子高龄化时代”所采取的防灾减灾及应急管理对策，做到未雨绸缪，防患于未然。

关键词：日本；少子高龄化；防灾对策；启示

一、引言

进入21世纪以来，日本逐渐步入少子化、高龄化社会，随之产生了政治、经济及社会安全等多方面的问题。日本拥有完备的防灾与应急管理体系，其国民具有强烈的危机意识，即便如此，步入少子高龄化社会的日本在防灾与应急管理方面也面临着许多问题。首先是承担防灾减灾与应急救援的人手不足问题；其次是防灾主体或组织虚弱化问题。针对上述情况，日本政府为应对“少子高龄化时代”防灾减灾采取了一系列的措施，并取得了一定的成效。随着我国即将进入老龄化社会，同时国民生育欲望降低，在不远的将来也将面临与日本相同的问题。本文旨在分析日本应对“少子高龄化时代”的防灾对策及其对中国的启示与借鉴。

二、“少子高龄化时代”日本应急管理新特点

日本的灾害救助体系由受灾个体的“自助”，多种救助主体合力的“共助”以及政府和地方公共团体的“公助”组成。阪神大地震以及东日本大地震的数据表明，60%～90%的被救人员是由“自助”、“共助”等救援主体救助出来的。因此，伴随着人口老龄化以及生产年龄人口比例的下降，必然会降低承担“自助”、“共助”任务的相关主体的相应能力。

（一）日本“少子高龄化时代”及地域防灾能力的现状

防灾人手不足问题显著。在日本，消防团（日本地方政府非常规消防专职机构，主要任务包括防火灭火、应急救援以及防灾抗灾等）直接担负地域防灾任务，消防团员的年龄构成及人员的多少直接影响地域防灾能力的强弱。从1960年到2015年的45年间，日本的消防团员数由159万减少到86万，并有逐年递减的趋势。同时，消防团员的年龄构成也逐年显现老龄化的趋势。消防团员人数的减少以及老龄化趋势，必将影响灾害发生时的地域防灾能力。另一方面，由社区居民组成的民间防灾组织—“自主防灾组织”的数量以及“自主防灾组织”家庭参与率正在逐年减少，这表明由于少子化及老龄化的原因，地域社区内部也正面临人手不足的问题。

生产年龄人口长期减少。作为“共助”任务核心的生产年龄人口总数（15～64岁可生育男女总数），担负着防灾减灾、应急救援及灾后重建等重任，其多寡和变化趋势直接影响“共助”的效果。日本的生产年龄人口数在1995年达到顶峰，为8716万人；从1996年开始减少，2015年减少为7800万人，并有逐年减少的趋势；据推测，到2060年，日本的生产年龄人口数将减少到4418万人（日本国立社会保障人口问题研究所推测值）。另外，生产年龄人口占总人口的比例也在逐年下降，从2010年的63.8%下降到2060年的50.9%，0～14岁人口比重由13.2%下降到9.1%，65岁以上人口比重由23%增加到39.9%（日本国立社会保障人口问题研究所推测值）。这表明，人口少子化、老龄化导致承担“共助”重任的“核心层”正呈现弱化趋势。

防灾组织参加意愿降低。根据日本内阁府2016年的一份调查报告显示，46%的日本国民倾向于在家里进行日常防灾准备，而愿意参加“自主防灾组织”、“消防団”等防灾组织的人数只占总调查人数的5%，比例相当之低。表明日本大部分国民无力承担更大责任。

（二）日本国民的日常活动及防灾措施现状

为提高国民的防灾意识，规范国民的避难行动，在合适的时间采取适当的措施对国民施加影响就显得十分必要。日本政府通过对民众进行一系列的调查研究，为政策制定提供依据。

国民的日常活动时间。为明确在什么时间应该组织什么样的防灾活动，就需要对国民的日常活动时间进行分析。根据日本政府的调查，日本国民的工作时间较长，业余活动时间虽然不长但是民众参与率较高。不同年龄层的国民日常活动时间也不同，如，30～50岁的人群工作时间最长；10～20岁和60岁以上人群业余时间最多。因此，可针对不同年龄层的人群在不同的活动时间内进行防灾活动。为使国民参与到防灾行动之中，可呼吁企事业单位进行防灾活动，并在报纸或网络媒体上刊载专栏报道，同时积极推动国民在工作中或閑暇时多接触有助于提高防灾意识的新闻或网络媒体，定会对推进防灾活动产生积极的效果。

国民获得防灾信息情报现状。根据日本内阁府的调查，日本国民获得情报信息的手段主要包括电视媒体、ICT（Internet Communication Technology）及口头传播。不同年龄层对不同情报媒体的利用情况不同，年轻人喜欢使用SNS （Social Networking Service）等ICT媒介，老年人经常使用报纸和传单等传统媒介。说明可以通过不同情报媒体针对不同年龄层提供信息情报。

防灾意识及行动。超过6成的日本国民认为日本将来有可能发生重大灾害事件，另一方面，不到4成的国民为应对重大灾害做好了充足的准备。从不同年龄层来看，年轻人防灾准备不足并且年龄越大应对灾害的准备越要充分。同时，认为不太可能发生重大灾害的人群对防灾的准备越不充分。由此可见，是否认为可能发生重大灾害与是否进行防灾准备是正相关的关系。因此，为有效推进防灾准备，增强民众的防灾意识、特别是增强年轻人的防灾意识就显得极其重要。

承担主要防灾任务的防灾主体。日本内阁府的防灾意识调查显示，18.7%的日本国民（所占比例最高）认为地域的“自主防灾组织”和“消防团”是今后应对重大灾害事件防灾主体，应该对其持续强化。其次是由当地居民组成的民间组织及当地的店铺、企事业单位和工厂等。endprint

（三）日本“少子高龄化时代”的应急管理对策

基于国民日常活动的防灾措施。首先，加强对各种工作场所及各种同学会的防灾应对措施推进行动。其次，对参与各种校园活动的学生及其家长进行协作、互助、分享等训练。最后，在工作场所实施应急演练，在大型购物中心组织商户、工作人员及消费者进行灾害避难训练。例如，在每年11月5日的“海啸防灾日”当天，每年都有企业进行防灾训练。

有效利用ICT等技术手段。针对“少子高龄化”时代防灾人手不足问题所带来的各个方面的影响，有效利用各种技术手段可有效填补各种不足。无论是在平时还是在紧急时刻，进行防灾应对首先要接触各种各样的情报信息。近年来，日本内阁府防灾部门首先利用社交媒体发送防灾情报，已经在年轻人中得到了高度的评价，发挥了重要的作用。其次，利用智能手机导航功能，在突发事件发生时可指引去往避难场所的路线，也可指导应急演练。最后，目前已经开发出了灾难发生后拥有照顾被救者及受灾者的机器人，并投入到了实际使用之中。当今，各种技术的发展为人们无论是心理上还是生理上进行防灾应急提供了极大的便利。

面向“少子高龄化时代”的防灾对策。日本为应对“少子高龄化”时代的到来以及生产年龄人口比例下降等事实，针对普通民众做了大量的防灾应对工作并采取了多项措施。首先在2015年9月成立了“防灾推进国民会议”，联合全国经济界、劳动界、教育界以及各个政府部门组成了全国性的网络系统，通过有效利用网络媒介向公众提供宣传情报信息，以提高国民的防灾意识。另外，做为网络时代的信息发送工具的防灾相关综合门户网站的“TEAM防灾日本”也正在日益发挥其作用。最后，将防灾应对措施扩展到国民日常活动及各个社团活动之中，并针对社会各个阶层推进防灾相关普及启发活动。

三、日本经验对我国的启示

（一）我国的人口结构及未来发展趋势

“严重少子化”。改革开放以来，中国青少年人口从数量到占总人口的比重都在持续下降。根据“中国统计年鉴2016” 统计数据，从1982年到2015年，中国0～14岁人口总数由34146万人减少到22715万人，所占比重由33.6%下降到16.5%。根据人口统计学标准，一个国家0～14岁人口占总人口的比重在15%～18%范围内的称为“严重少子化”，而我国已经处于“严重少子化”水平。从第六次全国人口普查数据的推算可以看出，我国未来10年（2011～2020年）情况将更加严重。育龄妇女中23～28岁的生育旺盛期女性数量将萎缩44.3%，如果生育率没有明显提升，0～14岁人口占总人口的比重将降至10%以下，将跨越“超少子化”（0～14岁占比15%以内）达到不生育的严重阶段。幸运的是，2015年10月，中国实施“全面二孩政策”，可在未来有效减轻“严重少子化”所带来的一系列问题。

人口老龄化。国际上对老龄化的认定是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口的比重达到10%，或65岁以上老年人口占总人口的比重达到7%，就表明该国家或地区处于老龄化社会。“中国统计年鉴2016”数据显示，中国65岁及以上人口总数已经由1982年的4991万增加到2015年的14386万，所占总人口的比重也由1982年的1.9%增长到2015年的10.5%，已经进入老龄化社会，并有逐步扩大的趋势。根据全国老龄委预测，2016～2035年的20年间将是我国老龄化急速发展阶段，到2035年，我国老年人口数占总人口比重将达到创纪录的28.7%（日本目前是23.5%）。与日本不同的是，我国城乡人口老龄化程度不同。目前我国农村老龄化比例比城市要高1.24%，而且城乡老龄化的差距还有持续拉大的趋势。同时，由于地区间经济发展不平衡，东部地区老龄化速度明显快于西部地区。在我国经济迅速发展的今天，城乡间、地区间的老龄化差距必然会带来更多的社会问题。

生产年龄人口开始减少。我国15～64岁的生产年龄人口在持续增长几十年之后，在2013年达到顶峰，为100582万人；从2014年开始减少，到2015年已经减少到100361万人，并存在持续减少的趋势。生产年龄人口占总人口的比重在2010年达到顶点，为74.5%；截止到2015年年底，所占比重已经下降到73.0%。生产年龄人口的减少会对我国防灾现状带来不利影响。

（二）对我国的启示

健全国家防灾减灾体系。首先要加大力度解决灾害情报信息传播问题。目前我国已经加大了卫星遥感、无人机、北斗导航、物联网等新技术在防灾减灾领域的应用，初步建立起了灾害迅速预警与评估机制。但是由于城乡差别与地区差别的存在，灾害发生时，很多民众并不能在第一时间获得灾害情报信息，应充分利用网络、媒体以及智能手机在第一时间传送灾害情报信息。其次要加快城市避难场所的建设。随着我国城市规模的不断扩大，人口聚集度上升，老龄人口增多，灾害发生后如何为灾民提供避难场所难度巨大。因此要做好城市规划，针对不同城市功能区与人口特征设定避难场所的位置并确定其规模。

提升民众防灾减灾意识。目前我国民众防灾意识薄弱，如何提高民众的防灾意识以达到灾害发生时能够有效应对灾害是我国当前应该着重关注的问题。首先要用科学的防灾减灾理念对民众开展防灾减灾宣传教育活动。各地区应深入开展应急演练、应急宣传、风险排查等防灾减灾活动，增强城乡综合防灾减灾能力。此外，各地教育部门应高度重视学校防灾减灾教育，将防灾减灾教育列入教学计划，不定期组织校园应急宣讲、应急疏散演练、校园风险排查以及制作校园风险地图等活动，最终目的是提高学生的防灾减灾意识。

积极引导社会力量参与。为提高灾害救助水平，我国政府提出了“政府主导、多方参与、协调联动、市场配合、共同应对”二十字方针，以应对日益严峻的自然灾害和突发事件。然而由于我国的特殊国情，灾害发生时，社会组织、志愿者等社会力量并未发展成为救灾工作的支柱力量，针对这种情况，各级民政部门应积极支持并引导社会力量参与救灾，搭建社会力量参与救灾协调服务平台，制定完善救灾捐赠和志愿服务的管理规章制度。我国需要建立社會组织参与救灾的协调服务平台，完善社会组织参与应急救援、灾害救助、医疗救治、心理干预、宣传教育、恢复重建的政策措施，引导社会力量有序开展防灾减灾救灾各项工作。

四、结论

目前我国已经进入“少子高龄化”社会，未来很长一段时间内老龄化程度仍将持续加深。同时，受全球气候变暖影响，极端自然灾害和极端天气呈现频发态势，灾害的突发性及不可预见性逐年增加。针对上述社会问题及自然灾害问题，我国应借鉴日本经验，首先要健全国家防灾减灾体系，加大新技术在防灾减灾领域的应用，解决预警信息传送问题，并完善各地的应急避难场所；其次要提升民众防灾减灾意识，开展防灾与应急管理宣传活动，并针对学生开展防灾与应急管理教育活动。最后，积极引导社会力量参与到防灾救灾活动中来。

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（作者单位：河南理工大学安全与应急管理研究中心；河南理工大学应急管理学院）endprint