警惕公信力陷入“公地悲剧”（环球圆桌）

吴　波 中国社科院研究员 喻国明 教育部长江学者特聘教授 竹立家 国家行政学院教授 北京师范大学新闻传播学院执行院长

公信力困境

吴波：党的十八大以来，我们解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，党和国家事业发生历史性变革，党和政府的权威和形象得到了加强和改善，公信力获得大规模的能量补给，整体有了明显提升。这是一个非常可喜的历史性变化。同时也要看到，一些地方和部门突发事件处理不当、不作为或乱作为以及贪腐案接二连三曝光，导致公信力损耗的现象仍在接连发生，公信力困境依然堪忧。

40年前，美国学者哈定曾发表一篇题为《公地的悲剧》的文章，引发了人们对“公地悲剧”的思考。当一项资源或财产属于许多拥有者时，他们中的每一个都有使用权，但是大家都想着在有利于自己的方向使用，而不去主动维护这块公地，久而久之就造成资源过度消耗，最终因管理不善、补给不足而走向枯竭。谁都对公地负有责任，但最终却谁都没有为公地沦陷承担责任，这就是公地悲剧。

公信力是无形的，但它对社会产生的影响却是实实在在的。公信力损耗的过程，必然伴随执政成本的增加和执政基础的削弱。公信力也像一块公地，大家都能感觉它在损耗，却说不清在什么地方损耗，被谁损耗，谁该为此担责，也没有谁因此而被追责，然后公信力又被进一步损耗。这样一种怪圈亟待引起高度关注。

竹立家：的确，党的十八大以来取得了一系列实实在在的成就，国家治理能力和水平极大提升，人民群众对未来的“发展预期”形成高度共识，党和政府的“公信力”和“权威性”进一步夯实和强化。

但是，一些政策执行层面存在的突出问题也对公信力的损耗产生了实质性的影响。这主要体现在：一是形式主义严重，不少惠民利民政策在落实过程中存在“以会议传达会议、以文件落实文件”的现象；二是政策在执行过程中“跑冒滴漏”，一些地方政府或部门为了自身利益，对上阳奉阴违，对下推三阻四，政策走样、歪曲、变形；三是不作为，造成政策空挂、执行空转。

此外，公共财政与预算科学化、民主化、规范化、精细化程度不够，导致重复建设，产生不必要的人力物力消耗；“新官不理旧账”，形成大量的“半拉子工程”；一些领导干部在选人用人问题上，搞“圈子文化”、山头主义、任人唯亲，等等。这些问题让群众看在眼里、疼在心里，进而对政府的行政能力和公信力产生怀疑。

喻国明：从现代政治学的意义上说，执政的合法性基础是建立在公信力之上的。所谓公信力就是公众对于公共权力及其代表人——权力机构或官员——的信任度。马克思说“权威是以服从为前提的”，而公信力是形成权威和服从的基础。

有多项舆情研究的结果表明：不信任政府、不信任专家、不信任媒体构成了当前社会舆情的一个突出问题。有人把这种现象调侃为“老百姓”变成了“老不信”。这的确已是一道亟待翻越的“信任墙”。

从舆论层面看，公信力损耗容易在这几个方面发生：一是一些地方和部门脱离老百姓的认知常识，想靠玩一些新的概念或数据来凸显自己的工作成绩，最后反而被老百姓吐槽为“被XX”，从而让公信力受到相当程度的损害。二是针对突发事件舆情的过度应对，比如一个事件涉及公职人员，不管事情是什么性质，影响的程度如何，为了平息舆情，动辄动用行政力量停职、解职，结果引发了新的舆情。三是对涉及当地政府核心领导、核心部门的事件三缄其口，造成了各种无端猜测，损害了政府公信力。四是答非所问，本来大家关注的是事件中的几个核心问题，但是在回应舆论关切时，却主要回答边缘问题。虽然看上去是完成任务了，但是给民众造成的印象是你心里有鬼，也形成了公信力的损害。

怎么看

喻国明：分析公信力损耗的原因，有两个方面值得关注。一是“官本位”的舆情应对机制。政府、专家和媒体在执行权、评论权与传播权上适度分工，可以使我们的舆情应对机制更加“广谱化”，形成一道多支点、保险系数较高的公信力堤坝。但是，一些地方和部门面对社会发展进程中出现的问题，出于自身得失观与政绩观的考量，想方设法文过饰非、掩饰真相；一些专家则通过媒体发表似是而非的分析，试图平息公众的质疑、转移社会的热点，但结果常常适得其反。这样的教训不在少数，它让政府、专家和媒体的公信力连锁受损，公信力堤坝被崩出一个可怕的缺口。

二是“唯上是听”的庸俗化刚性权力逻辑。这绝非鼓励下级对于上级指示的“抗命”，上级指示当然要坚决贯彻。但是也要明确，上级指示只是关于任务边界和预期目标的原则性指导，并不免除下级在执行过程中因地制宜、创造性地展开工作的责任和义务。如果不能坚持实事求是，一切从实际出发，下级执行就很可能成为闭目塞听式的蛮干，甚至还会出现“高级黑式”的唱高调。这些现象对于公信力的戕害常常更具有杀伤力。

吴波：公信力为什么容易陷入公地悲剧？一是公信力损耗难以度量，缺乏可以量化的指标，也难以计入官员工作评价体系；二是监督成本过高，群众监督往往难以奏效；三是即使有问责也常常偏宽偏软，家丑不可外扬、护犊心理作祟等问题不同程度地存在。

“公地悲剧效应”过去已经有很多案例供讨论，诸如所谓的“塔西佗陷阱”等西方话语也正是由此在国内热传开来的，就是说政府一旦失去了百姓的信任，真话好事也会被理解为假话坏事。

一些地方和部门公信力频频受损，诚然有官员能力不足的原因，但更深层的是宗旨意识淡薄，责任心缺失，担当不足。实践证明，只要各级党的领导干部背离党的性质和宗旨，政府公信力的弱化就呈现出客观的必然性。

反思和检讨这一问题产生的另一个不容忽视的方面，是政绩观错位问题，这个问题今天依然保持强大的惯性力量。不少地方官员内心深处一直有着强烈的政绩冲动，种种乱作为和不作为其实异曲同工，都背离了实事求是的思想路线，实质是主观主义和功利主义。

竹立家：中国基层情况确实复杂，一个政策要具体落实好，当然需要各地因地制宜。但是，某些基层政府甚至主要领导个人基于自身利益考虑，把政策落实“偏”了。本来是解决老百姓的民生问题，结果反而给老百姓带来负担了，降低了公众对政府的信任度。

怎么办

竹立家：首先，在政府管理过程中要注重建立对官员的激励机制。容错机制也好、问责制也好，都是一种否定性机制。现在有不少干部不作为是因为自己很茫然，觉得自己没有上升通道，不求有功、但求无错。要消除一些官员的这种想法，很有必要建立有效的激励机制。

其次，要解决好党员领导干部的思想和观念问题。新时代，要让官员确立以人民为中心的发展新理念并指导行政行为，就必须按照新标准来考核政绩。我们要实事求是地认真研究考核标准并将其法制化。把生态环境和民生问题、扶贫问题等放到政绩考核的中心位置并增加“权重”，真正建立一个综合性、全方位的绩效考核标准。按照群众对“美好生活”的需要掌好权、用好权，群众才会满意，才会真正树立政府公信力。

喻国明：如何翻越“信任墙”重构信任？这需要找到构建社会信任的基本路径。

一是“胜任”，即集中精力率先满足社会对于权力机构和权力者的基本社会期待，这是获得社会信任的不二法门。某地政府为增进干群关系，组织了一次官员走上街头为市民“擦皮鞋”活动，动机或许是好的，效果却极差。“有哗众取宠之心，无实事求是之意”的花拳绣腿，只会离人民的信任越来越远。

二是“透明”，将事关民生与社会的决策行为置于群众的监督之中。没有将包括民众在内的利益相关方纳入到决策与利益分配的框架与过程中来，是公信力残缺的一个重要原因。

三是“利他”，即较为充分地兼顾利益相关方。社会信任的机制运行规则是这样的：你输出信任和关切，你就能最大限度地得到信任和支持；如果你输出的是充满了算计和满足一己之私的东西，你收获的只能是抱怨、鄙视和人心的远离。

最后是“可靠”，就是永远拥有“底线意识”：凡是违背党的路线方针政策、损害老百姓的利益、损害党和政府形象的事情，绝不能因为它对于自己一时有利、有效和省事而去说去做。决定一个人、一个机构、一个政党社会品质的，一方面看它主张什么，更重要的是看它拒绝什么。

吴波：中国共产党是一个使命型政党，除了工人阶级和最广大人民的利益，没有自己特殊的利益。广大人民群众对党和政府的信任和支持就是基于这一特殊品质，由此构成党执政合法性的核心依据。从这个意义上说，当前所谓公信力问题，不是根本性的、对抗性的，而是执行层面的干群关系问题，是执政党的党风问题。

为了避免让公信力陷入公地悲剧，必须要进一步完善考核评价体系。考核评价应坚持定性和定量相结合，内部考核和外部评价相结合，短期和长期相结合。要完善上级监督和群众监督之间的互动机制，强化问责的程序与结果的公开，提升官员问责记录和官员升迁的关联度。

毁易成难。坚持人民的主体地位，强化公务人员的公仆意识，是提升公信力的价值原则。没有调查就没有发言权，也没有决策权。在保持全国一盘棋、令出即行、令行禁止的特殊优势的同时，各级政府在制定公共政策和作出重大决策时，万不可离开现实条件。建立健全容错纠错机制，既要看其是否出于公心，也要看其是否尊重民意。唯如此，才能倒逼出公信力提升的可能。▲