要让联合国PPP国际标准切实发挥作用
——在联合国欧经会第三届PPP国际论坛上的发言
2018-02-08中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟
中国国际工程咨询公司研究中心主任 李开孟
在联合国欧经会政府间PPP工作理事局的领导下，经过多年努力，已经成功动员联合国各会员国政府、相关国际组织、非政府组织、私营机构及其他相关机构数百名专家直接参与联合国PPP国际标准的研究制定工作。这些专家代表了全球PPP领域的最高水平。可以认为，联合国欧经会开展的这项工作，已经投入了大量的时间和精力，而且通过大量的案例研究已经证明，制定国际标准是推动实施以人为本PPP模式的非常有效手段，能够发挥明显的示范和带动作用。因此，必须设法充分发挥这些标准对推动实施联合国2030议程目标的促进作用。
我认为，为了让PPP国际标准切实发挥作用，真正实现变革性的PPP项目实施转型，必须首先起草一份高质量的标准文本。如何确保标准本身的质量，应重点关注三个方面的问题。
必须体现行业特点
联合国欧经会组织开展的PPP国际标准研究制定工作，有一套严格的程序性要求，包括案例研究、专家咨询、同行评议、反复修改完善等各个方面的要求。按照这套程序完成标准的研究工作，能够确保标准文本的质量。但是，如何体现行业的技术经济特点，我感觉还是要面临很大的挑战。
比如，起草城市轨道交通PPP国际标准，始终坚持“建地铁就是建城市”的理念，强调地铁的建设不仅仅是解决城市公共交通出行的问题，更重要的是解决城市的发展问题。从城市轨道交通与城市协调发展的方案优化中，体现以人为本及城市可持续发展目标，而不是仅仅体现一些可持续发展的原则和理念。需要针对城市轨道交通项目建设的特点，研究如何发挥私营部门的创新优势，整合各种优势资源，提出实现可持续发展目标的具体对策。
必须能够监测评价
我们始终强调，联合国欧经会推动研究的PPP国际标准，瞄准的是以人为本及可持续发展目标如何实现，但我认为这一目标与城市轨道交通项目的财政财务目标及城市自身发展目标不能割裂开来。可持续发展目标更多地体现为环境和社会目标，但在项目方案设计中，不能仅仅关注拟建项目的环境目标、社会目标而忽略技术、财务、经济等目标。如果不关注财务、经济、技术等目标，则以人为本及可持续发展的目标就有可能变成空中楼阁而不能落地。因此，这里涉及到多目标的决策及多维目标体系的研究设定问题。
在具体项目方案的选择时，首先要明确城市轨道交通项目的选择必须满足社会评价所要求的原则和标准。然后，在满足可持续发展各项目标要求的前提下，要通过方案的优化，分析拟建项目的投资及工程技术方案能否满足经济及财务等方面的目标要求，能否做到经济合理及财务可持续性。在项目的决策中，应将社会和环境目标放在优先位置。目标的跟踪监测评价应贯穿于项目周期的整个过程。
必须实施示范案例
联合国欧经会组织各标准研究专家组研究制定的各项PPP国际标准，反复强调要通过研究总结已有PPP案例，通过对不同类型案例，尤其是对失败案例的研究总结，在案例研究的基础上进行标准文本的起草，这种工作方式是值得赞赏的。同时也必须强调，标准完成之后一定不能束之高阁，要特别重视这些标准在示范案例中的具体应用。
标准文本经过同行评议、公众咨询并征求相关机构的意见，并由联合国欧经会政府间PPP工作理事局审查定稿后，还应该在具体项目案例中进行实施，要通过示范案例的应用进行检验。选择示范案例进行标准的应用，对于进一步总结经验，修改完善标准非常重要。
我认为，联合国欧经会PPP国际标准的有效实施，需要重点关注以下几点：
1．发挥政府机构的作用
这些标准关注的是如何实现以人为本及可持续发展目标。而可持续发展目标的实现，政府公共部门应该肩负主要责任。不能因为采用PPP模式，引入私营部门参与PPP项目的实施，政府部门就可以躲避责任。
逻辑上，这些标准是在联合国2030议程的总体框架下推动实施的，整个2030议程是联合国全体会员国领导人大会审议通过并获得各会员国政府一致同意的，因此具有广泛的政治共识。联合国各成员国都在制定实施联合国2030议程的国家行动计划。因此，建议发挥联合国相关专业机构的平台作用，推动这些标准获得各会员国政府的支持，通过PPP立法及制定相关的PPP专项政策，支持在各会员国实施这套PPP国际标准。
2．完善标准体系建设
我们不应该片面地聚焦于某项标准的发布实施。联合国欧经会推动制定的是PPP国际标准体系，各专项标准之间相互补充，形成完整的标准体系。比如，我所领导的城市轨道交通PPP国际标准的研究起草工作，难以对城市轨道交通PPP项目实施所涉及的各项问题提出全面的解决方案。
比如，我们不可能对城市轨道交通PPP项目特许经营协议的内容给出全面系统的界定，这将有赖于专门的特许经营协议条款标准。其他的标准还有PPP融资及影响力投资标准、PPP项目采购腐败零容忍标准，PPP项目女性赋权标准等。
因此，孤立地看待其中一项标准的有效实施，是不全面的。联合国欧经会一定要发挥整体协调作用，系统推进相关工作。
3．加强利益相关者的能力建设
标准起草完成后，必须加强宣传培训工作。培训对象不仅包括政府机构、私营部门的专业人员，还应包括与PPP项目实施相关的各种金融机构、非政府组织、施工企业及专业运营机构等，要确保PPP项目的相关利益群体理解并使用这些标准，成为运用这些标准的直接参与者、监督者及实施者。
