企业参与“一带一路”PPP项目需重风险防范

□史源

我国积极推动“一带一路”建设，推进与沿线国家的实际合作，实施了一系列的政策措施。其中基础设施建设是重要部分，涉及公路网、铁路网、油气管道、桥梁等，为许多企业特别是建筑企业带来了“走出去”的机遇。但同时不同的市场环境、政策、法律体系等都给参与企业带来了挑战和风险，建筑企业需认清自身的定位、了解沿线国家的情况，以做好相应的风险防范。

“一带一路”中PPP模式的应用

PPP模式作为政府和社会资本在基础设施及公共服务领域合作的模式，相比传统模式而言，以有效缓解政府部门在基础设施上的融资缺口，解决财政瓶颈问题；二来可以促进公共设施和服务提供效率的提升；三来可以实现风险共担、促进高效的风险管理，PPP模式为政府和社会资本合作打开了创新的共赢渠道。“一带一路”建设沿线地区和国家经济相对比较落后，基础设施和公共服务领域项目建设的需求量大，政府财政收入无法满足基础设施建设的需求，需要更多的资金来解决基础设施建设的资金缺口，而PPP模式的应用正好能解决这一问题。同时，“一带一路”建设也给国内的社会资本提供了新的投资渠道和更加广阔的国际投资市场，可以承接更多的国际性工程项目，以实现自身转型升级，获得更持续、稳定的发展。

在借鉴现有的PPP模式及海外项目的投资经验的基础上，有实力的社会资本可以主动和国内外政府寻求合作。

建筑企业参与PPP项目面临三大风险

政治风险。PPP项目一旦进入建设期，作为股东投资的资产就成为了在建工程，若合作中断，不仅会拖慢项目进程，同时会给投资人造成巨大的损失。在我国对外投资的众多案例中，政治的稳定性及政府的信用始终是首要因素，以中石油长城钻探工程分公司在利比亚的项目为例，因利比亚当局的政局动荡而导致了合同项目的终止。除外部的政治稳定风险外，当地政府内部的政策主张也值得引起重视。PPP项目强调的是政府和社会资本共同参与，在约定的条件下由社会资本进行融资、建设与运营，社会资本可以用自己的管理理念及政策手段对项目进行管理运作。而政府的职能重在支持与监管，若政府的定位不仅在于参与者、控制者，同时又是监管者，则违背了PPP的初衷，政府的过于强势与干预不利于社会资本发挥充分的能动性，将会产生资源分配不合理、效率低下、外来企业遭到排挤与不公平待遇等情况。

法律风险。“一带一路”沿线涉及的地区和国家越多，其法律政策就越不相同。整个PPP项目涵盖的法律法规较多，如建筑法、招投标法、公司法、合同法等。首先，一些东道国通常会对外资准入的范围加以一定的限制，例如许多国家会制定外资准入正面清单或否定清单，我国企业在参与项目投资或竞争投标时，切忌盲目竞标，更应考虑东道国的准入规定、招标程序及监管体系等因素，以免发生损失。其次，PPP项目需要选择合作伙伴组建项目公司，项目公司的建立要求、股份设置等都与国内法律不同，如哈萨克斯坦《建筑法》规定，外国投资者可以合资企业的形式进入哈萨克斯坦建筑业，但外资在建筑合资企业中的股权比重不得超过49%，建筑企业在投资时也应关注此类法律的不同之处，谨防出现不规范操作。再次，各国之间的纠纷解决机制不同。在PPP项目中社会资本的合作方是政府，双方之间签订的《PPP项目合同》合作期将达到10-30年之久，许多未来因素的不确定性，隐藏着纠纷产生的风险，一旦产生纠纷，东道国政府作为参与方、监管方，必然具有着优势地位。在国内的PPP项目中常采用的是仲裁或诉讼的纠纷解决方式，但国际上采用的更多是仲裁制度，仲裁结果在国际上约束的以缔约成员国为限，譬如沿线的哈萨克斯坦、伊拉克等国家，并不接受世贸组织关于国际贸易仲裁制度的约定，那么在此情况下，建筑企业在投资前就应做好相应的筹划，对之后可能产生的纠纷或产生的损失有所预估。

收益风险。基础设施类PPP项目周期长、前期投入的资金量大，从目前市场的情况来讲PPP项目投资收益率大多数在6%-7%，其带来的经济效益与其他融资手段相比社会效益比较低，回款期限长，短期盈利困难，若是使用者付费项目，项目建设完成后运营的收益是项目公司可期盼的利益来源，因此项目能否获得收益，其产生的收益能否由社会资本享有是很重要的考虑因素。国际上可借鉴的案例较多，例如由英国、法国投资的英法海峡隧道项目，在建设时期投入的资金就已超过了原本的预算资金，加上后期的运营并不顺利，实际产生的现金流收入无法覆盖项目的运营，最终以项目公司破产收尾。在借鉴此类项目的基础上，社会资本在投资时必须考虑收益风险这一重要因素。

防范风险的措施与建议

组建专业团队。对建筑企业来说，参与一个大型项目除了配备基础的建造师、造价师等以外，也需引入对沿线国家对外投资较为熟悉的律师、税务师等专业人员。不同法系的国家之间法律政策存在着许多差异，若没有专业的涉外律师对此进行调查与分析，势必会导致较大的潜在项目风险。且各个国家之间在重大基础设施投资领域项目所设置的税收政策都不同，税收作为企业经营管理的要点，影响着企业的发展与利益，配备专业的国际税务筹划人员是必要的措施。同时，建筑企业在参与PPP项目时更多的是承担项目建设期的建设任务，但若其在项目公司中的职责还包括项目的运营，则靠其自身的运营能力可能还存在一定的缺陷，需要引入具有相应大型国际基础设施项目运营经验的团队加入。特别是使用者付费项目，后期的运营收入直接影响着项目前期投资能否回收的问题，有经验的管理团队能对项目进行更有效的规划与运营，也有利于项目风险的控制与管理。

建立风险识别体系。PPP项目流程多、周期长，从项目前期准备到项目招投标、建设、运营等环节都隐藏着风险，建立全周期的风险识别体系十分重要。首先是项目前期尽职调查，尽职调查是项目投资的基础依据，特别是国际投资中常存在的进入壁垒、负面清单等政策值得引起重视，加之一些国家的财政收入情况并不理想，若事先不对目标国、目标项目的情况进行调查，容易走入投资“雷区”。在对目标国家的相关政策、法律制度、政府信用、经济发展等问题进行全面调查后，可以预估项目潜在风险，为企业是否进行后续投资做参考。其次是对项目执行阶段的风险监督及识别，可结合签订的PPP项目合同来进行监督管理，如审查建设阶段工程量是否有增减、设计是否有变更，在运营阶段项目是否需要结合实际情况进行调价、政府付费是否及时完整等，在日常监督下形成前后统筹的风险管理体系，并对项目进程有前端的预判，形成项目公司内部阶段性风险识别报告，以便在对风险发生时有及时的防范手段，在风险发生后有合适的应对措施，尽可能减少风险发生的可能性及其带来的不利影响。

重视合同管理。PPP项目合同体系涉及的合同类型较多，从核心的《PPP项目合同》到合作方之间的《合资协议》《项目公司章程》及与各主体之间签订的协议都构成了PPP项目合同体系的组成部分。以核心的《PPP项目合同》为例，项目合同约定着项目建设的内容、融资模式、风险分配机制、付款方式、考核标准、违约责任等一系列条款，如果社会资本对合同管理的能力较弱，在谈判或签订合同时未认识到合同中存在的潜在风险，或者在谈判中由政府方来确定合同条款，未与之进行有效的沟通与协商，会导致社会资本处于合作的被动方。仅以融资条款为例，社会资本的融资交割完成时间、政府是否允许项目公司利用项目资产进行融资、政府是否允许社会资本进行后期再融资等都影响着与社会资本切身相关的融资成本问题，社会资本应积极对合同设计进行响应，以更好地维护自身利益。