国家版权局机构改革与职能调整的法治保障*

□文│丛立先

当前的党和国家机构改革，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党的十九届三中全会明确了深化党和国家机构改革的指导思想和目标，强调改革必须贯彻坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则。牢牢把握深化机构改革的上述四个原则，是实现改革目标和任务的重要保证。近日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》改革内容要点中明确指出：中央宣传部统一管理新闻出版工作。国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子。调整后，中央宣传部关于新闻出版管理方面的主要职责之一是管理著作权。此次国家版权局随同新闻出版管理职责划入中央宣传部，是一次历史性的机构改革和职能转变，将在未来相当长一段时期决定我国版权管理的方向，将对以版权为核心价值的增长迅猛的我国文化事业、产业和版权产业产生深远影响。版权天然带有法治的属性，在世界各国版权管理领域，将版权管理纳入法治保障是通常做法。所以，从法治保障的角度解读此次国家版权局的机构改革与可能的职能调整，对于我们正确理解、准确实施、顺利完成新时期机构改革任务具有显而易见的实际意义。

一、国家版权局机构沿革及现有职能

1985年，在文化部设立国家版权局，同时将已经成立的出版局改称国家出版局，国家出版局与国家版权局为一个机构、两块牌子。1987年，设立直属于国务院的新闻出版署，新闻出版署与国家版权局继续一个机构、两块牌子。2001年，改称新闻出版总署（国家版权局），升格为正部级单位，仍为一个机构、两块牌子。2013年，将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局，加挂国家版权局牌子。从30余年的国家版权局机构沿革历史看，我国国家版权局的产生和发展是在改革开放后开始的，基本是与新闻出版管理机构伴生伴随的。目前，国家版权局作为《中华人民共和国著作权法》 规定的著作权行政管理部门，主管全国的著作权管理工作，其主要职责是：①拟订国家版权战略纲要和著作权保护管理使用的政策措施并组织实施，承担国家享有著作权作品的管理和使用工作，对作品的著作权登记和法定许可使用进行管理；②承担著作权涉外条约有关事宜，处理涉外及我国台港澳的著作权关系；③组织查处著作权领域重大及涉外违法违规行为；④组织推进软件正版化工作。

本次机构改革，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子，国家新闻出版广电总局（国家版权局）改为国家广播电视总局，意味着进入新时代的我国国家版权管理在改革开放实施和深入过程中，经过不断探索，既借鉴了国际先进国家的经验，又因应我国国情需要不但体现了党和国家决策者的政治智慧，也充分践行了本领域的法治理念和做法。

二、典型国家的版权管理机构及其职责

版权管理是一个相对模糊的概念，广义上可能包括版权行政管理和版权社会管理，还可能包括企业版权管理。从国家法治治理的角度看，版权管理通常是指版权行政管理和版权社会管理，这也是本文所采的含义范围。在改革开放不断走向深入、与国际经贸文化往来深度融合的时代背景下，我国版权机构改革和职能调整在考虑我国的实际需要的同时，还参考了世界上典型国家的有益经验和做法。实际上，从行政和社会管理的角度看，版权管理长期以来是一个仁者见仁、智者见智的话题，世界各国的版权管理实践亦因为各国历史、政治、经济、文化的差异而大相径庭。

从英美法系的代表性国家来看：美国国家版权局由美国国会于1897年创建，是国会图书馆之下的一个独立的联邦部门，负责执行版权相关的法律，办理注册、登记等法律及政策服务，与司法部、国务院、美国贸易代表办公室、商务部、专利商标局以及知识产权执行协调办公室进行密切合作并进行国际合作。截至2017年年初，美国国家版权局拥有将近400名员工。英国知识产权局集中管理专利商标版权，知识产权局设有版权与知识产权执法部及版权政策处，负责促进、支持、执行相关法律及版权保护的相关活动，保护和提升英国工商业特别是中小企业在相关领域的地位和竞争力，保障学术界的研究活动，协调相关国际事务。加拿大知识产权局隶属于加拿大工业部，加拿大知识产权局设有版权办公室负责版权的登记和管理，另外，加拿大版权委员会负责规定版权集体管理组织的许可使用费并监管许可协议的实施。

从大陆法系的代表性国家来看：法国文化部下设法国知识产权办公室，负责著作权相关的政策、立法、咨询等行政职能以及对外合作职能。另外，法国文化部设有文学艺术产权高级委员会和私人复制补偿委员会，前者汇集了创作领域的各种利益相关者，就文学和艺术产权向部长提供建议，后者负责确定因复制行为须补偿著作权人的费用和支付条件。两个委员会与知识产权办公室互不隶属，都是经政府规定或由法规创设的专门机构，是行政部门中具有较高独立性的一部分。法国有十分成熟的著作权集体管理体系，而两个委员会作为政府的咨询或补偿机构，协调版权各方之间的利益。德国没有专门的版权管理或版权登记机构，但是拥有完善的版权集体管理制度。德国专利商标局有权批准成立集体管理组织并对其进行监管，目前德国共有13个集体管理组织。日本文部科学省下属的文化厅负责著作权的管理工作，官方长官内设著作权课（著作物流通推进室），理事会内设著作权分科会。日本对著作权的管理，除了政府职能部门，民间还成立了各种社团法人性质的协会。韩国文化体育观光部下设著作权委员会，负责著作权纠纷的斡旋调停、著作权托管机构的收费及费率管理、维持作品使用秩序、著作权保护的国际合作、著作权宣传教育研究与人才培养、作品登记、构建和运营著作权信息管理系统、侵权监测与鉴定等事项，参与著作权政策支持和制定等。另外，俄罗斯联邦成立后设立了专利和商标署，在2011年更名成立联邦知识产权局，直接受俄联邦政府领导。2015年，将俄联邦文化部著作权管理职能划入知识产权局。

三、国家版权局机构改革的法治保障

由上述典型国家的做法可知，就版权的行政管理或社会管理而言，并没有像专利商标那样形成相对统一的模式（各国基本都设立了专门的专利商标局）。版权与文化密不可分，是版权产业和文化产业的核心要素。因此，世界上大多数国家根据本国文化国情和产业特点选择适宜的机构设置及其职能配置方式，机构的权威性和独立性因国家社会治理方式和文化、版权产业需求而各有不同，像版权产业发达的美国和文化事业与产业兴盛的法国，其国家版权管理机构相对独立、职能相对健全。

我国党和政府高度重视文化事业，版权产业近年迅猛发展，版权产业在国家社会治理和经济产业中的重要性不言而喻。国家版权局的机构改革，应是国家通盘考虑下的因应版权领域实际需要的机构改革，国情和社会发展需要是机构改革的合法性之基础，符合我国宪法规定的保障人民文化需求是机构改革的合法性之前提。选择什么样的机构改革道路，需要着眼于创立中国特色的独特机构设置方式，设立相对强化的国家版权管理机构。当然，这种强化的版权管理机构，不是片面的全方位机构强大化，而是强调机构整体的权威性和相对独立性的一定强化，实现机构、业务的上下一盘棋。

长期以来，我国国家版权管理机构与国家新闻出版管理机构一个机构、两块牌子，这种模式方便了新闻出版、版权领域的统一管理，也促进了新闻出版事业和产业的发展，但在某种程度上也限制了版权管理的社会化。此次国家版权局随同国家新闻出版署划入中央宣传部，在继续发挥版权管理对于新闻出版事业和产业推动作用的同时，还要借助于中央宣传部统管大文化的便利，将版权之于文化事业和产业的更大作用发挥出来。这需要根据版权自身法治属性浓厚的特点，通过法治的形式和实质予以保障：以法治方式明确国家版权机构由中央宣传部统一领导，机构根据工作需要保持相对独立，注意保持了对既有的版权管理法律体系的承袭、调整、完善，又促进了意识形态管理与版权管理的协调，以版权管理的法治化联动版权产业治理的法治化。

四、国家版权局职能调整的法治保障

国家版权局机构改革强调服从统一领导、保持相对独立性，而职能调整则需要科学安排、审时度势做好文章，从总体方向上把握好“时”“势”两个方面：“时”就是新时代，从新时代的要求出发，规划设计好新时代背景下的国家版权局职责范围，统筹规划大文化版权管理，减少版权管理与其他管理的冲突，实现版权管理与大宣传大文化管理的整体协调。“势”就是趋势，顺应世界潮流和发展趋势，将版权管理的国际发展趋势和我国国情需要紧密结合起来，将国家版权管理职责定位于服务文化事业管理和版权产业发展，处理好变与不变的关系，变的是版权管理理念和某些具体管理事项的转变，不变的是版权管理的权威性、重要性、可持续性和基本职责的保持。版权管理理念和某些具体事项管理的转变，要从偏重于版权微观管理转向强化全行业的宏观管理，从版权集中管理转向中央、地方分级管理，从版权系统管理转向行政、协会脱钩管理。版权管理的权威性、重要性、可持续性和基本职责的保持，是强调国家版权局的职能不但不应该弱化，而应该有重点地予以强化，去粗存精，从“内”“外”两个方向抓住重点工作。“内”就是版权管理国内职责的保持，重点做好版权政策法规的起草和拟定、版权执法监管、版权社会服务的宏观管理；“外”就是强化版权管理的国际合作，进一步增强版权涉外条约、涉外事务和国际应对工作能力。

需要特别指出的是，国家版权局的版权执法监管职能是其中最应该予以强化的职能。改革开放后建立起来的我国版权制度，因应国情需要和实际情况，在国际上创立了独具中国特色的版权行政执法监管制度。起初，国际社会和学术界以及实务领域对于版权行政执法监管不乏质疑和顾虑，认为西方国家主导的司法救济和社会团体管理才是更为正当的制度选择。经过30年左右的不断探索和实践，我国在版权领域的行政执法监管，获得了国内外官方民间一致肯定，取得了意料之外的极其成功的社会治理效果。版权执法监管为我国迅速有效打击一度泛滥的盗版行为，从根本上改善版权保护状况，营造良好的文化创新创业环境，特别是通过版权执法监管促进我国互联网内容产业在国际上崛起发挥了至关重要的作用。所以，为了进一步做强做大我国内容产业、保障我国文化创新大发展大繁荣，版权执法监管理应得到进一步强化。国际通行的版权司法保护与中国特色的版权执法保护双轨并行，促进建立健全更加完备的版权行政保护和司法保护的“两法衔接”制度体系，不但为我国文化事业和产业提供了良好的法治治理体系，亦可能为国际社会进一步完善版权保护提供有益借鉴。当然，我们在强调进一步强化版权执法监管的同时，还需要注意今后进一步提高版权执法的规范性和科学性，完善版权执法监管的法律制度体系和法律实施体系。

总之，此次国家版权局机构改革与职能调整，实现《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（下文简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（下文简称《方案》）中确定的优化协同高效的改革目标，把“坚持优化协同高效”作为国家版权局机构改革和职能调整的基本原则，强调“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅。” 应按照上述《决定》和《方案》的要求，推进国家版权局机构职能优化协同高效，重点解决好国家版权局机构职能体系的覆盖面问题、精准度问题以及实效性问题，真正确保中央宣传部的领导全覆盖，切实提高中央宣传部领导下的国家版权管理协同联动的制度化、规范化、程序化水平，顺应国家版权产业的发展需要，加快建立健全完善“优化协同高效”的国家版权管理体制，不断优化中央宣传部领导下的国家版权局的机构设置和职能配置，使国家版权管理成为新时代国家版权产业兴盛发展的战略之举和法治保障。

参考文献：

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[5]倪明胜.以党的全面领导为统领深化党和国家机构改革[N].天津日报，2018-03-26