强化政策集成 显化土地价值——浅析金华市全域土地综合整治工程实施路径的选择

□ 金华市国土资源局 罗昶旭 楼国强

□ 金华市政府办公室 唐龙渊

创新农村土地管理体制机制，优化城乡土地利用空间结构，是助推乡村振兴战略实施的重要举措。近期，金华市召开全市全域土地整治工作“晒项目”大会，全面启动全域土地整治工作。该市专门成立全域土地综合整治工作领导小组，明确以“双百”工程为载体，用3年时间，实施全域土地综合整治乡镇、村不少于100个，工程数量不少于100个，挪腾6万亩耕地占补平衡指标和近1万亩建设用地空间。围绕实施乡村振兴“钱从哪里来？地从哪里来？人到哪里去？”三大堵点，该市通过前期调研和试点，集成28项国土政策，设计了“农地提升、城中村改造、下山搬迁、村庄整治、低效用地再开发、生态修复”六大政策工具，助推工程实施。目前，该市已通过排摸项目127个，项目区实施面积96.8万亩，市、县两级项目储备库基本建成。

一、农地提升工具挖掘农用地整治潜力

农地结构散乱破碎、质量等级低、土地抛荒等问题一直是农村农用地利用的难点。在本轮土地综合整治过程中，金华市聚焦亩产增效，深挖农地整治潜力，通过垦造耕地、旱地改水田，高标准农田建设、耕地质量提升等一系列手段，在有效改善农业生产条件的同时，新增耕地面积，确保重点基础设施和重大产业项目的耕地占补平衡需求。如兰溪市水亭乡柳塘章村共有农户185户，人口621人，耕地825亩，现立项实施的土地整治项目共有三个。根据该村现水资源丰富的特点，确定采取“旱改水”的方案开展农用地整治。目前一期明真山旱改水土地整治项目的竣工，累计投入资金128.4万元，土地平整85.64亩，实际新增水田面积70.8亩。原先的旱地变为了水田，由村集体组织，连续种了两年水稻，亩产达到了800斤。经过土地整治，农田基础设施得到完善，新建道路3300米，灌排水渠985米，外来种粮户承包流转积极性极大地提高，土地流转的价格也由原先的每亩400元增长到了每亩699元。“旱改水”项目的实施为村集体增加了工作经费以及奖励资金约70万元，村民对土地综合整治的接受度大幅提升。

二、城中村改造工具激活土地资产价值

城中村改造是当前加快金华城市化发展、建设现代化、高品质都市新区的重要抓手。该市从激发土地的流通属性和资本属性破题，按照城镇聚合、迁村并点等多种模式，灵活运用整村高楼和货币化安置手段，缩减农村建设用地规模，促进城乡统筹发展。通过新社区集聚，实现了宅基地和承包地双置换，从集体建设用地转变为国有建设用地、农村承包地转变为物业发展用房中发现双重价值。以义乌市蟠龙花园新社区为例，该村位于佛堂镇稠佛路以西、蟠龙路南侧，是义乌市新社区集聚建设项目之一。通过城中村改造工具，允许农民以合法宅基地占地面积以1∶5置换权益面积（高层公寓、工业仓储、商业用房或货币补偿），置换权益也可交易，该村实现了土地的资产流动性和资本属性。义乌市实施新社区集聚以来，相关村集体和村民的资产显化价值64.49亿元，农民建房土地得到节约利用，用地规模减少36%。

三、下山搬迁工具探索异地奔小康模式

“整村搬迁，异地安置”是金华市下山脱贫工作的先进经验。该市对这一先进经验进行总结提炼，结合地质灾害避让搬迁工作，创造性地提出了“异地安居奔小康”的土地整治模式。通过对村庄进行集中整体或部分搬迁，在城镇或中心村实行集中安置，对废弃宅基地进行复垦，实现了城乡统筹发展和土地的节约集约利用。浦江县岩头镇在全市率先开展安置新模式试点。按照只置换宅基地、不置换承包地的原则实施土地整治，涉及岩山、湾来村等12个村庄，拆迁户数790户，人口2340人，规划拆旧面积184.32亩，新增耕地179.5亩。安置地块临近岩头集镇，采用多层、高层公寓建造安置房，用地减少26%，284户农户已完成安置，包含地质灾害隐患搬迁农户11户，其余安置工作将于2019年春节前全部结束。下山搬迁后，复垦建设用地179.5亩，实现了生态系统良性循环，村集体土地流转每年可增加收入11万余元；农民工资性收入显著提升，已完成安置的村民人均年收入超过5万元，较过去从事农业生产增收近300%。

四、村庄整治工具优化乡村人居环境

当前农户建房刚性需求强烈，但用地指标有限、地块调整难、空间规划难以衔接，违法用地情况依然存在。该市围绕农村用地需求，一方面盘活存量，对村庄“一户多宅”“应拆未拆”“违法建筑”等拆除复垦，另一方面综合调控，利用级差排基和宅基地资格权调剂等方式，探索出一条解决农村用地结构散乱和土地利用粗放的新路径。如义乌市佛堂镇坑口村，属于偏远小山村，村庄规模小、布局分散，集体经济薄弱，基础配套几乎为零。坑口村开展“多规融合”试点，将4个自然村整合进行集中建房，充分利用原有村庄建设用地、周边废弃矿和山坡地，未侵占一分耕地就完成了28幢269间民居的建设。搬迁后的11亩村庄建设用地复垦为耕地后，村集体获益440万元。同时，通过公开拍卖的方式进行宅基地资格权有偿调剂，成交款787.29万元返还给调出户，部分经济困难农户的建房资金问题得以解决。

五、低效供地再开发工具盘活存量用地

当前，金华市针对批而未供和存量低效用地规模较大的情况，按照退二进三、退二进二、腾笼换鸟的工作思路，对低效用地进行再开发，通过企业自主开发、企业联合开发、政府主导开发、社会资本开发等多种模式，加快存量建设用地“挖潜增效”，提高建设用地亩产效益，促进生产力集约高效布局。金华市国家级经济开发区内朱基头区块，是上世纪80年代的乡镇工业园区，老旧厂房和“僵尸”企业较多，且存在消防等安全隐患。目前，该地块被纳入服务业区块“四破”整治试点范围。通过协商，开发区管委会对该地块实施收回，腾出新的建设用地近500亩，可新建建筑面积60万平方米以上，直接拉动有效投资预计达40亿元。如浙江金岭实业有限公司占地85.79亩，建筑面积3.8万元平方米，通过重新整合规划，将工业用地收回后，按经营性土地重新出让，土地出让金收入达3.72亿元，新开发项目税收收入达2.18亿元，城市品位和居民居住条件得到有效提升。

六、生态修复工具增强村集体造血功能

“绿水青山就是金山银山”。该市土地综合整治工作的推进，按照大花园建设的具体要求，开展矿地综合利用，利用废弃工矿地实施低效用地再开发或建设用地复垦，改善自然生态环境。同时，开展“集地券”综合试点，将试点区域内农村地区的零星建设用地复垦为耕地等农用地，经验收合格后折算成建设用地指标。通过“集地券”管理制度，义乌市将废弃闲置的农村低效建设用地进行复垦，建设用地复垦指标由政府收购后统筹使用，在腾挪城镇发展空间的同时，加大村集体经济反哺力度，真正将生态优势转化为经济优势。如义乌市佛堂镇盛村砖瓦厂原属村集体企业，总用地面积74.20亩。在新型墙体材料推广中，需关停落后砖瓦厂。该项目经批准实施建设用地复垦，产生68.56 亩“集地券”指标，按照2017年度“集地券”指导价格40万元/亩计算，增加集体收入2500余万元。

七、启示

开展全域土地综合整治工作是放大土地资源优势，推动高质量发展的难得机遇。金华市作为低丘缓坡资源大市，发展空间拓展潜力巨大。六大工具是该市坚持以问题为导向，因地制宜总结提炼大调研活动成果的具体体现。下一步，金华市将全域联动抓推进，为实施乡村振兴战略、助推高质量发展作出应有贡献。