做实“金稳会”

王刚　颜苏

應在立足中国国情的前提下学习借鉴国际经验，尽快做实金稳会

全球金融危机爆发以来，美国、英国和欧盟先后成立跨部门的金融监管协调机构，以加强宏观审慎监管，更有效地防范和控制系统性风险。当前，中国系统性金融风险总体可控，但房地产泡沫风险、政府债务风险等一批风险点正在累积，金融监管不协调、监管缺失、执法不严等问题不断暴露。第五次全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会，以此加强监管协调，补齐监管短板，有效防控系统性金融风险，促进金融体系健康发展，提高金融业服务实体经济的水平。

国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳会”）的设立并非将2013年10月开始运行的金融监管协调部际联席会的“部际水平协调”简单升级为“上下级垂直协调”，而是提升中国金融领域国家治理的重大体制机制创新。它的设立标志着中国金融监管体制改革取得重要成果，现行“一行三会”的分业监管体制开始按照“十三五”规划提出的“符合现代金融特点，统筹协调监管，有力有效”的要求进行方向性调整。为落实全国金融工作会议精神，应当在立足中国国情的前提下学习借鉴国际经验，尽快做实金稳会，并推动其有效运转、依法履职。为此，建议近期从以下四个方面着手推进相关工作。

在厘清定位的基础上明确职责与权限

就定位而言，建议明确金稳会是落实党中央对金融工作集中统一领导、确保金融改革发展方向正确、维护国家金融安全、防止发生系统性金融风险的常设执行机构，在授权范围内就重大事项进行决策，实施金融监管问责，承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。加强金融监管统筹协调是成立金稳会的直接目的和重要职责之一，但金稳会的定位绝非仅限于此。

明确职责边界，特别是厘清与一行三会的职责区分，既是金稳会顺利开展工作的前提，也是确定其组成成员的重要依据。

根据已公开的信息，金稳会的主要职能设定坚持问题导向，一是着眼中国金融改革的长期性和金融发展的滞后性，强调统筹金融改革发展和监管。这与美英和欧盟跨部门监管协调机构单纯强调防范系统性金融风险、维护金融稳定明显不同。在中国，由金稳会统筹金融改革发展与监管，既有助于从更长远、更全面的角度统筹研究制定金融发展规划，让金融回归服务实体经济的本源，也有助于在强化监管功能的同时淡化、剥离各监管部门行业发展促进者的职责，从源头上避免损害金融监管的客观性。未来金融业的整体发展规划应当由央行牵头拟定，金稳会批准实施；各行业五年发展规划应由金稳会指导各行业协会研究制定并实施。

二是强调防范系统性风险。系统性风险往往根源于实体经济，表现在金融领域。第五次全国金融工作会议要求把国有企业降杠杆作为重中之重，抓好处置“僵尸企业”工作；同时严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。只有加强货币政策、监管政策和财政政策、产业政策的统筹协调，才能抓住“牛鼻子”，从源头上控制系统性金融风险滋生蔓延。

三是总结金融监管协调部际联席会运作四年来的经验教训，强调增强监管协调的权威性和有效性。由央行牵头的金融监管部际联席会议在推进金融监管政策、措施、行动的统筹协调方面做了不少工作，但在“平级部门水平协调”的框架下，该制度对各成员机构并无实质性约束力，导致实践中对金融监管协调作用有限。金稳会的成立宣告监管协调转变为“居高临下的垂直协调”，加之严格的问责机制，决策速度有望显著加快，协调效力将会有实质性提升。

四是落实全国金融工作会议有关中央和地方金融监管事权划分的要求，指导地方金融改革发展与监管，督促各级地方政府在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

要有效履行上述职责，金稳会应当具备必要的权限。比较国际上履行类似职能的跨部门机构的权限，总的来看，宏观审慎监管主体的权限基本包括信息收集权、规则制定修改权、指导建议警告权，对系统重要性金融机构的监管权及其他对被监管机构的直接监管权属于选择性配置的权力。从中国国情和金稳会职责考虑，金稳会的权限应包括但不限于信息收集权、指令与警告建议权、法规与规则制定调整权、监管管辖裁决权、系统重要性金融机构特别监管权以及监管问责权等。

细化组织架构

细化组织架构的过程需要注意如何确定金稳会在国务院的定位，为此必须处理好金稳会与国务院已有决策机制和办事机构（如国务院办公厅秘书四局）之间的关系。

具体而言，一是基于职责定位确定人员组成，既有效发挥统筹协调基础上的决策权，也要尽可能实现广泛的代表性，为此需要听取行业和学界专家的意见。合理的人员构成有助于直接传递市场信息，深入系统地讨论问题，提出切合实际的专业建议与解决方案，最终有助于及时做出正确决策。建议金稳会分为有投票权的成员和列席成员。其中，有投票权成员包括国务院领导，国务院分管副秘书长，以及来自央行、银监会、证监会、保监会、财政部、发改委、监察部、外汇局的代表。国务院领导任金稳会主任委员，央行行长任金稳会副主任委员。同时可考虑由来自银行、证券、保险、信托、期货等行业协会推荐的机构代表以及学界和智库专家作为列席成员，列席成员具体人选可每三年轮换调整一次。

二是为便利履职，建议细化金稳会下设日常支持性组织的具体架构，并处理好多部门、多层次广泛参与和金稳会办公室履行日常职责之间的关系，力求实现无缝连接，发挥合力。

根据图中的架构，金稳会下设三个分委会，一是成员单位副部长级分委会，负责协调合作、监督推进本部门工作人员参与金稳会的日常工作。二是监管问责分委会，由监察部部长任主任委员，成员单位分管副部长任分委会成员。监管问责分委会的主要职责是落实中央指示，根据法律、法规的相关规定，制定金融领域监管问责的实施细则，明确监管问责的启动条件、实施程序和处罚形式等，并代表金稳会组织实施。三是地方金融分委会，负责统筹协调金融领域中央与地方的关系，特别是指导地方政府根据中央统一规则强化属地金融风险处置责任。该分委会由央行行长任主任委员，成员单位副部长和各省区市分管金融的副省长（副主席、副市长）任分委会成员。endprint

根据金稳会的具体职责，在副部长级分委会下设4个工作组，由成员单位司局级工作人员组成。包括系统性风险工作组、金融开放工作组、金融改革与发展工作组和金融数据工作组。系统性风险工作组负责跨行业、跨市场风险的识别、计量、监测与分析和处置；金融开放工作组负责研究并合理安排开放顺序，统筹推进金融领域对内对外开放工作；金融改革与发展工作组负责统筹推进深化金融改革各项工作，并牵头研究金融业五年发展规划和中长期发展规划；金融数据工作组负责提升金融数据标准化程度，推进金融业综合统计和监管信息共享。

各工作组可根据工作需要再下设工作小组。如为把主动防范化解系统性风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，建议系统性风险工作组下设“风险监测预警与早期干预工作小组”和“有序处置和市场退出工作小组”。央行作为金稳会办公室，派员出任副部级分委会和地方金融分委会主任委员、监管问责分委会副主任委员和下设各工作组组长，并为各分委会和工作组及其下设工作小组提供日常秘书处服务。

优化运作机制

一是工作机制。建议金稳会主要通过定期和不定期召开会议的方式形成各项决议，按程序表决后付诸实施。定期会议的频率不得少于每季度一次，以这种形式对季度金融运行、系统性风险变化和重大问题进行讨论，有针对性地做出决策。有紧急需要时根据金稳会主任委员或过半数金稳会成员的提议召开临时会议，以提升处置风险的效率。可将金稳会需要表决的事项区分为一般事项和特别事项两类，一般事项实行过半数赞成票通过，特别事项需要超过三分之二赞成票方可通过。每次会议前金稳会各成员单位或工作组可以提出需要讨论或表决的事项，由办公室汇总提交。在投票表决机制上，金稳会主任只在支持和反对票数相等时投下决定性一票。

二是信息收集、保密与透明度安排。信息的及时收集与共享是有效应对系统性风险、维护金融业健康发展的前提与基础，同时也要努力降低信息收集成本。为此，建议金稳会从两个渠道收集信息：一是来自各成员机构的现有数据；二是对各成员机构均不掌握的信息，通过金融数据工作组制定会计报告准则，提出数据标准格式和填报说明，提供各成员机构收集并集中分析。

适当的透明度安排既是金稳会治理架构的重要内容，也是维护金融市场信心的必要前提。一方面，金融市场风险和利益高度集中，金稳会成员和相关工作人员在履职过程中会掌握和接触大量敏感信息，需要明确相应的保密纪律，避免损害金融稳定。另一方面，金稳会履职运作后，必然引起金融机构、金融市场和社会公众高度关注，建议确立原则公開、保密例外的信息透明度基本准则。建议借鉴美国金融稳定监督委员会的做法，金稳会的议事程序、规则、决策结果都以适当方式、适时向公众公开，以此合理引导市场预期。

三是问责机制。作为加强中央对金融工作集中统一领导的常设机构，金稳会应以定期报告和特别报告相结合的机制定期向中央政治局、国务院和全国人大常委会报告工作。相关法律法规应当对提供信息的频率、内容等做出明确规定。定期报告以半年报和年报的方式提交，同时金稳会可以根据金融市场、金融机构系统性风险状况的变化主动提出特别报告，或根据中央政治局、国务院和全国人大常委会的要求提交特别报告。与此同时，金稳会应每年向社会公众发布《中国金融稳定与发展报告》。

尽快启动相关立法

为践行依法治国理念，落实全国金融工作会议有关“以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设”和“健全符合我国国情的金融法治体系”的要求，提出两点建议。一是金稳会办公室会同国务院法制办尽快起草《国务院金融稳定发展委员会条例》，在法规层面明确金稳会的职责定位、组织架构、工作机制和问责安排等关键事项。二是统筹考虑《人民银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律的修订，确保相关法律中一行三会的职责与金稳会的职能有序衔接。

（作者分别为国务院发展研究中心金融所银行研究室副主任、北京工商大学法学院副教授）endprint