我国土壤污染防治立法回溯及前瞻

彭本利 李爱年

土壤是否安全，关乎饮食安全、居住安全和生态安全，关系百姓民生福祉、社会和谐稳定和经济可持续发展。我国土壤污染的严峻形势要求我们必须采取措施积极防治土壤污染。法律作为规范社会关系的一种强制性手段，也是应对土壤污染的有力措施。无论是土壤污染的预防、修复，还是人们土壤保护意识的提高，都有赖于健全的法律。然而我国土壤污染防治工作起步相对较晚，防治土壤污染的法律制度建设明显滞后，导致土壤环境保护工作缺乏全面有效的法律依据。加强土壤污染立法，完善土壤污染防治法律制度迫在眉睫。本文对我国土壤污染立法进程进行简要的回顾和梳理，并在此基础上对未来我国土壤污染立法提出一些参考性建议。

我国土壤污染的特点

根据《土壤环境质量标准》（GB15618—1995）的规定，土壤指地球陆地表面能够生长绿色植物的疏松层。土壤污染是指人类在生产和生活中所产生的污染物质进入土壤中，超出了土壤的承载能力而导致土壤环境质量下降，对动植物的生长、人体健康和人类生存发展造成危害的现象。我国土壤污染呈现出以下特点。

污染原因的复杂性

土壤污染来源和途径多样，从污染来源来看，有些土壤污染来自工矿企业生产排放的废气、废水、废渣；有些来自农业面源污染，如化肥、农药大量用于灌溉、畜禽粪便、农田固体废弃物、农膜残留物等；有些来自人们生活排放，如未经处理的生活垃圾或者简易填埋垃圾产生的渗沥液等。从污染途径来看，有些土壤污染是经过自然循环的途径进行并放大污染的程度；有些是经过工业排放、农业灌溉、垃圾堆放等人为因素造成。人为因素的排放往往只造成局部严重的土壤污染，自然循环带来的土壤污染则是大面积且持续的。自然循环和人为因素又相互交织，互为条件和原因。

污染发生的滞后性和表现形式的隐蔽性

土壤污染不同于流动型的大气污染或水污染，它属于累积型污染。污染物质进入土壤后，易在土壤中留存，其释放的过程是漫长的，因而，污染的发生具有滞后性，影响具有长期性。同时，大气污染、水污染和废弃物污染表现形式上比较直观，而土壤污染则不同，它“看不见”“闻不着”，必须通过对土壤的分析、化验和农作物的检测才能发现，其危害也要通过一定的污染途径才能达到相应的敏感受体。有些土壤污染无法简单地通过检测污染物含量的方式来判断污染状态，还要结合土壤环境背景值来判断。因此，土壤污染具有很强的隐蔽性，容易被忽视。

污染治理周期长和治理成本大

“据了解，我国被污染耕地中有八成以上是重金属污染（主要是砷、镉、铅……）专家表示，重金属一旦进入土壤，再进行修复非常困难，需要花费大量的时间和经费”。“土壤重金属污染要经过一两百年的时间才能恢复”，一旦受到污染将难以修复。土壤污染治理成本高，“发达国家的土壤环境管理经验表明，土壤环境保护、土壤污染风险管控、土壤污染治理与修复的费用比例为1∶10∶100”。

我国土壤污染立法的进程回顾

对土壤污染进行原则性立法的阶段

这一阶段从1973年国务院第一次全国环境保护会议上通过我国首部环境保护规范性文件《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》到 1986年《土地管理法》的颁布。这一时期，我国环境保护法律体系尚处于起步阶段，土壤污染防治立法方面只有很少的原则性规定。《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》在第五部分“加强对土壤和植物的保护”中规定“注意改良土壤，防止有害物质、放射性物质的污染和积累。”1979年的《环境保护法（试行）》中第 10条和第21条提到了保护土壤和防止土壤污染。1978年《宪法》第11条笼统规定：“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害。”1982年《宪法》在第10条原则性规定了“合理地利用土地”。1986年《土地管理法》第 3条规定了“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。”这些早期原则性规定，并没有与之相配套的具体的制度和规范，与当时社会主义法制建设刚刚恢复、土壤污染形势并不严重相适应。

对土壤污染进行分散性立法的阶段

这一阶段从1987年《大气污染防治法》的颁布到2004年《固体废物污染环境防治法》的修订。这一时期，我国经济快速发展的同时环境污染问题开始凸显。但是因土壤污染的危害后果的滞后性，其与水污染、大气污染相比尚不突出。与土壤污染防治相关的规定分散在《水污染防治法》《大气污染防治法》《放射性污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等专门污染防治的单行法律，《危险化学品安全管理条例》《农药管理条例》《工业污染源监测管理办法（暂行）》《城市生活垃圾管理办法》《农药限制使用管理规定》《废弃危险化学品污染环境防治办法》等关于污染源管理的行政法规和规章，以及《土壤环境质量标准》（GB15618—1995）、《土壤环境监测技术规范》（HJ/T166—2004）、《拟开放场址土壤中剩余放射性可接受水平规定（暂行）》（HJ53—2000）、《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ332—2006）等标准和技术规范中。

对土壤污染进行专门立法的政策酝酿与经验积累阶段

这一阶段从2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》开始至今。这一时期，我国土壤污染问题凸显，国家政策开始高度重视土壤污染防治工作，出现推动土壤污染防治专门立法的政策酝酿高峰期。同时，中央和地方土壤污染防治立法工作为国家专门立法的出台积累了经验。

首先是政策的酝酿。国务院2005年12月发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发［2005］39号）指出“要抓紧拟订有关土壤污染……等方面的法律法规草案。”2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《“十一五”规划纲要》第六章第二节提到，要“加强农村环境保护，开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染”。2008年6月，环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发［2008］48号），提出了“到2010年……初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架”的主要目标。2013年1月23日，国务院办公厅发布《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》（国办发［2013］7号）确立了严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域、强化被污染土壤的环境风险控制、开展土壤污染治理与修复、提升土壤环境监管能力、加快土壤环境保护工程建设 6个方面的主要任务。2014年4月，环境保护部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》。2014年12月，农业部和国土资源部发布《全国耕地质量等级情况公告》和《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果的公告》。2016年5月28日，国务院发布《土壤污染防治行动计划》（又称“土十条”），在第二部分专门规定了“推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系”，并在第（四）条中提出“加快推进立法进程”。

其次是专门土壤污染立法的推进。在国家层面，2013年，《土壤污染防治法》被列入了第十二届全国人大常委会的立法规划并被确立为一类项目，标志着我国土壤污染专门立法工作正式全面展开。2013年底，全国人大环资委委托环境保护部起草《土壤污染防治法（草案建议稿）》。2014年 10月，《土壤污染防治法》形成建议稿。2014年12月，草案建议稿提交全国人大环资委。2017年6月23日，《土壤污染防治法（草案）》首次被提请十二届全国人大常委会第二十八次会议审议，并在中国人大网公布，广泛征求了社会公众的意见，目前仍在制定过程中。2014年2月，环境保护部发布《污染场地土壤修复技术导则》等5项标准。2014年11月，环境保护部发布《工业企业场地环境调查评估及修复工作指南（试行）》。2016年12月27日，环境保护部部务会议审议通过了《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，并于2017年7月1日起施行。

在地方层面，2015年 9月 22日，福建省人民政府第47次常务会议通过了《福建省土壤污染防治办法》（2016年2月1日施行），成为我国第一个关于土壤污染防治的专门地方政府规章。2015年，全国人大环资委将湖南、湖北、广东、河南等省作为土壤污染防治立法试点省份。2016年2月1日，湖北省第十二届人民代表大会第四次会议通过了《湖北省土壤污染防治条例》（2016年10月1日施行），成为我国第一部土壤污染防治的专门地方性法规。此外，广东省和湖南省的土壤污染防治立法工作也正在进行中。

当前我国土壤污染立法的成绩与不足

我国土壤污染立法取得的成绩

首先，已有法律法规应对土壤污染源和污染途径。现行的各污染防治单行法尽管是针对大气、水、固体废物等要素而进行的立法，但也为减少土壤污染源，预防土壤污染发挥了重要作用。此外，农药化肥、危险化学品等的使用，生活垃圾等的处理也都有法规和规章进行规范，虽然不是专门针对土壤污染，但也客观上有利于土壤污染的防治。

其次，已有一些制度预防和治理土壤污染。从土壤状况的监测与评估到土壤污染的治理与修复以及污染土壤的法律责任等，现有的法律法规都有所涉及。虽然它们大多数只是制度的雏形，但是在土壤污染控制中也发挥着积极的作用，也为未来的专门立法提供了宝贵的经验。

再次，已有一定的技术和资料准备以及立法经验。如前文提到的土壤标准、监测技术性规范等，虽然层级低，但为相应的土壤环境管理提供了一定的依据。我国多次进行的全国土壤普查和全国土壤污染状况调查，基本掌握了全国土壤环境和耕地质量的总体状况，为土壤污染防治立法提供了数据资料，使得今后的立法有了坚实的科学基础。福建、湖北、广东等省的土壤污染地方立法实践探索，也为国家层面的专门立法积累了宝贵经验，提供了可参考的建议。

我国土壤污染立法的不足

一是缺乏对土壤污染的专门性规定。我国国家层面目前还没有针对土壤污染的专门立法，土壤污染的防治还只是一种分散性和附属性立法。分散性立法是指涉及土壤污染防治的规定分散在不同类型的法律中，并且没有在任何法律中以专章的形式出现。这种分散立法使得土壤污染防治无法形成协调统一的规范体系，更谈不上连贯的制度目标。附属性立法是指现有的法律规定只是附带性地涉及土壤污染，规范的主要目的并不是从土壤本身的特点出发进行设计的，难以达到有效防治土壤污染的要求。我国虽然发布了“土十条”等较多的土壤污染防治政策，但其约束力不够，不能代替立法的作用。此外，虽然一些行政法规和部门规章有关于耕地和基本农田保护的专门规定，部分地方层面也开始了立法先行先试，但土壤污染防治工作具有全局性，这些行政法规、部门规章和地方立法的法律效力较低，难以适应全国土壤污染防治的要求。

二是缺乏对土壤生态系统的整体性保护。土壤既是地球生态系统的组成部分，同时土壤环境本身也是一个生态系统。土壤生态系统的各组成要素是有机联系的整体。土壤污染防治需要采取整体性、综合性的保护措施，然而我国的环境立法往往是按照自然资源的要素（如水、大气等）分别进行资源保护立法和污染防治立法，缺少对生态系统各要素间的内在联系和整体性利益的考量，使得生态环境破坏的行为无法得到有效遏制，生态系统的整体性功能难以实际提升。当前我国立法中，对土壤生态的保护也存在同样的问题，没有将土壤与其他环境因子和资源要素如水、大气、气候、自然物种等综合起来进行全面的保护。我国的《水污染防治法》《大气污染防治法》等单行污染防治法律法规也没有将可能发生的大气循环与水循环最终可能导致的土壤污染纳入法律规制的范围。同时，缺少对污染土壤类型的全面规范。如现有规定主要着眼于农业土壤污染的防治，对于工业、城市土壤污染重视不足；主要侧重于已利用地污染的防治，对未利用地污染重视不够；主要侧重于污染的防治，缺乏对土壤环境本身质量的提高和改善。

三是缺乏对土壤污染的系统性预防。虽然《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律的规制效果会减少土壤污染的来源，但是土壤污染原因的复杂性，使得这种附带性规制的预防作用并不明显。现有土壤污染的专门制度也侧重于污染场地的治理，事后性突出。虽然土壤污染后果出现以后的恢复和救济也很重要，但如果缺少预防性的有效措施，也会导致治不胜治。

四是缺乏全面的责任体系。首先是责任主体不明确。土壤环境保护的责任主体、土壤污染的违法主体、土壤污染防治的义务主体时常发生缺位或错位。其次是处罚力度不够，违法成本低。再次是责任追究机制缺乏，缺少有效的责任保障机制。

我国土壤污染防治立法的前瞻

坚持科学立法理念

立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者纵观全局认识和把握立法，为立法实践活动提供指导思想。良法的实现，关键在于立法理念对立法的恰当指引。

贯彻“生命共同体”理念。习近平总书记在十九大报告中指出，“人与自然是生命共同体”，同时强调要“统筹山水林田湖草系统治理”。2013年11月15日，习近平在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时也指出“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律……对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。“生命共同体”理念是一种整体主义的思维方式，其内涵非常丰富，主要包括两个方面：一是人类只有在自然环境中才能生存，良好的自然环境是人类生存和发展的物质基础和条件，要坚持绿色发展，协调人与自然的关系；二是生态系统的水、土壤、生物、大气等要素也是生命共同体，要从生态系统的整体出发，形成一体化治理体系。

因而土壤污染立法应贯彻生命共同体理念，从土壤生态系统的整体性出发，开展综合性立法。将土壤污染的防治与水、大气等各种循环联系起来，充分考虑到土壤是上游污染源、下游食物链和人居健康的客观介质，综合分析各种类型的污染对土壤环境的影响，综合考虑土壤污染防治与相关污染防治、耕地保护、食品安全等制度间的关系，实现制度目的的统一和功能的协调。因此，在专门土壤污染立法的同时，要注意与相关立法的衔接，包括与《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等有关能源资源利用的规定衔接，与《水污染防治法》《大气污染防治法》等其他污染防治立法的衔接，以及与农业生产、食品安全立法等人体健康规定的衔接，形成全过程环环紧扣的制度体系。

坚持风险防控理念。早在 1992年，《里约宣言》就提出了风险防控的理念“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。风险防控以污染危害的科学不确定性为前提，与预防为主原则的科学确定性相比，风险防控理念下采取的防控措施更加提前、更加严厉了。

如前所述，土壤污染的特点及危害决定了对土壤污染风险防控的重要性。在治理已污染土壤的同时，更重要的是防止新的污染以及二次污染的发生，使土壤环境质量不下降。土壤污染防控的目标应更多着力于污染源的控制，不应局限于末端的土壤污染物含量，因为不同污染地块之间的本底值有差别，而且污染物类型及检测知识和技术的限制难以真正保证土壤环境修复目标的实现。风险防控理念贯穿于欧美土壤污染管理全过程。如美国《综合环境反应、赔偿和责任法》（又称《超级基金法》）、《国家石油和有害物质应急方案》等法案的颁布，在充分研究土壤污染危害的区域性和场地性显著差异后，转向联邦制定通用导则、各地基于风险评估方案确定土壤环境保护目标。我国“土十条”将风险管控作为设定土壤污染防治工作目标的核心要素。我国土壤污染立法应坚持风险防控的理念，并贯彻于应对土壤污染的全过程，建立起全面的风险防控制度体系。

坚持保护优先理念。土壤是大部分污染物的最终受体，其治理的复杂性、难度和投资远远大于水和大气，治理越难就越凸显保护的重要性，因此要坚持“保护优先”的理念。当前，应把主要精力放在对未被污染的土壤进行保护上，现有的好土地一定不能再污染。我国“土十条”也在总体要求中提出要坚持保护优先。

确立合理立法模式

立法模式是指立法所采取的方法、结构、体例及形态。土壤污染立法模式，从形式上是否独立可分为专门立法模式和分散立法模式。专门立法模式是将土壤污染作为专门的规范对象进行立法。如日本的《土壤污染对策法》、韩国的《土壤环境保护法》、德国的《联邦土壤保护法》等。分散立法模式是将其有关土壤保护的有关内容分散在一部法典或其他法律的不同位置之中。如美国的《超级基金法》，英国的《环境法》第二章“污染的土地和废弃的矿山”等。专门立法模式符合土壤污染立法的发展趋势，我国目前理论和实践也一致地认为应采取专门立法模式。

从规制的范围来看，土壤污染立法模式有单一型立法模式和综合型立法模式。单一型模式是指仅规定土壤的整治制度，即制定一部土壤污染整治法。综合型模式是指涵盖土壤污染的整治、预防甚至土壤的保护制度。我国土壤污染立法采取单一型立法模式还是综合型立法模式，理论界争议比较大。有学者提出对土壤污染的预防和整治分别立法，即通过完善相关立法和制定新的污染防治单行法解决土壤污染的预防问题；通过制定一部《土壤污染整治法》，单独解决土壤污染的整治问题。有学者主张我国现阶段的土壤污染防治立法，还是从防和治两个方面加以规定为宜，可侧重于“治”，但“防”不能偏废。有学者指出将土壤污染的预防和修复规定在一部专门的土壤立法中的综合立法模式更符合我国土壤污染的实际情况，更具有合理性。

另外，综合立法模式下土壤立法的名称使用上也有争议。地方立法实践和理论界较多使用《土壤污染防治法》，也有学者主张使用《土壤环境保护法》。

笔者认为，我国土壤污染立法首先应根据土壤污染的特点进行专门立法，然后从土壤生态环境的整体出发采用综合型立法模式。土壤污染的预防不同于其他环境要素的污染防治，土壤污染来源多样，污染原因非常复杂。因而依靠水污染、大气污染、固体废弃物污染的防治立法是远远不够的，必须就土壤污染的特殊性有针对性地预防。而且土壤污染的防和治不能简单地分开，应在预防中治理，在治理中预防，在土壤环境保护中预防和治理，在预防和治理中保护土壤环境。因此，在土壤污染立法中，将土壤污染的预防和治理、修复以及土壤环境的保护一体规定，并且在名称上使用《土壤环境保护法》更全面，更符合生命共同体理念和整体主义的思想。

拓展规制范围

在前述立法理念和立法模式的指导下，土壤污染立法框架和规制的范围应体现整体性、系统性和全过程性。

土壤类型全覆盖管理。综合考虑土壤的所有类型，包括污染场地和未污染场地，农用地、建设用地和未利用地等。根据 2017年 11月1日发布的《土地利用现状分类》（GB/T21010—2017），未利用地类型包括其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地。“未利用地大多数属于生态脆弱地区，一旦受到污染或生态破坏，治理修复难度极大，导致可利用的后备土地资源不足、耕地‘占补平衡’难以实施、城市发展空间受到挤压等一系列问题，影响区域经济社会可持续发展”。因此，今后土壤污染立法应重视未利用地环境保护及其开发利用过程中污染的治理。制定土壤保护的整体目标和分类目标，兼顾城乡土壤污染防治、污染场地的治理与修复、未污染场地的保护，并根据土壤的利用方式、本底值、土壤污染状况等因素，建立不同类型的土壤环境质量标准体系。在管控受污染土壤的环境风险、整治和修复受污染土壤的同时，注重土壤环境质量的保护和改善，形成以保护和改善土壤环境质量为核心和导向的制度体系。

在全面规范土壤类型的同时，需要确立两个重点，一个是与食品安全密切相关的农业用地，一个是直接影响人体健康的建设用地。农业用地要按照污染情况分为优先保护、安全利用和严格管控3类，对土壤条件好的要划定永久基本农田，对于主要粮油产区应制定土壤环境保护方案；对确实超标的，要采取一些农业调控措施，改变种植品种和方式；对划定禁止生产的区域，通过结构调整的措施改成还林或者还草。建设用地要严格实施准入管理，对拟收回土地使用权和变更用途的重污染行业企业用地要开展调查评估，加强土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

预防、治理、修复以及土壤环境保护的全方位规范。摒弃末端治理的思维定势，确立从土壤污染的预防、治理、修复到土壤环境的保护的全方位规制。在预防、治理、保护的关系上，严格贯彻“预防为主、保护优先”的要求。总体来说要确立3大任务，即对未污染的保护、污染的风险管控以及治理修复。未污染的保护，首先强调未利用地的保护，其次强调建设用地新增污染的控制，这主要通过完善环境影响评价实现，最后强调强化空间布局管控，从源头上减轻污染对人民生活的影响。污染的监管重点是工矿污染，包括矿产资源开发、涉重金属行业和工业废物处理处置。农业领域化肥、农药、畜禽，以及生活领域垃圾、污泥等造成的土壤污染也是监管的重要领域。治理修复应要求各地以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划，有序开展治理与修复，强化治理与修复工程监管。

具体预防土壤污染制度设计主要是控制与削减污染源的排放，减少土壤污染物来源，除了注意与已有污染防治立法进行协调以外，根据土壤污染的特殊性，制定土壤污染专门预防制度。如建立土壤污染预防的规划制度，合理规划空间布局和产业布局；土壤监测制度，建立土壤环境信息数据库和信息共享机制；土壤环境质量污染状况调查制度；土壤环境风险评估制度；高风险行业企业实施清洁生产强制审核制度等。修复或治理土壤污染的制度设计包括污染场地名录制度、制定土壤污染控制计划或修复方案、土壤污染治理的专业化与市场化相结合机制。土壤环境保护方面采取多种措施改善和提高土壤质量，特别要对农产品产地土壤和未污染土壤实行优先保护。

构建多元共治体系。无论是土壤污染发生原因还是危害后果都具有多样性和广泛性，应对土壤污染问题需要构建多元共治体系，形成政府、企业、个人、第三方主体之间良性互动的治理机制，通过税收和财政措施、职责和义务设置、公益诉讼等多种方式构建激励和约束并举的机制，鼓励公众广泛参与。

完善责任设置

法律责任是法律实施的保障机制，在整个法律规范体系中占有十分重要的地位。因而，责任设置是土壤污染立法设计中的重要一环，要确立科学的责任体系，包括责任的主体、责任的方式、责任的保障。

首先，合理确定土壤污染防治的责任主体。土壤污染防治涉及的责任主体具有广泛性，包括政府、企业事业单位、个人等多元责任主体。政府责任方面要明确各级人民政府对所辖区域土壤环境质量负总责、确定环境保护行政主管部门与相关监督管理部门承担土壤污染防治具体职能定位和责任范围。对政府责任的落实需要行政首长实行土壤污染防治责任制、土壤环境离任审计制和土壤环境损害责任终身追究制。

企事业单位和个人，包括过去与现在的污染设施的所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人等各种可能的“潜在责任人”。由于土壤污染的滞后性，污染源进入土壤有较大时间和空间跨度，还可能出现未经修复受污染的土地几经易手，究竟是一个污染者造成的，还是多个污染者共同造成的实难判定，面临无法确定责任者或者责任者不明的窘境。因而，需要根据污染来源及其历史成因，合理确定责任者。在坚持污染者负担原则的同时，适时采取受益者负担的方式，由现有土地使用权人负责修复，并从治理好的土地增值收益中获得回报。对于市场机制下由第三方进行修复的情形，还需要对第三方在土壤污染防治活动中的法律责任进行明确规定。

其次，责任方式方面需要强化责任力度，提高违法成本。例如，可借鉴《环境保护法》修订的经验，在土壤污染立法中设置按日计罚制度。

再次，建立土壤污染责任保障机制。一是确立责任保险和治理基金制度。土壤污染治理耗费巨大，足够的治理资金是治理土壤污染重要保障。可确立责任保险和治理基金制度，弥补土壤污染责任主体资金不足，或者作为土壤污染责任主体的补充。二是实行溯及既往，确立连带责任。对于历史遗留性土壤污染责任问题，目前有两种解决办法：一种是坚持不溯及既往，由政府承担治理责任；另一种是溯及既往，由各“潜在责任人”承担连带责任。前一种办法虽然国家作为公共利益维护者和公共服务提供者，修复受污染的土壤是其不可推卸的责任，但完全由政府承担治理责任，不仅会导致财政负担过重，同时这种最终是由公众买单的方式有失公允，而放弃对污染者的追究也不合理。后一种办法虽然符合污染者负担原则，但因太严苛也可能阻碍修复者对污染场地进行再开发，导致污染场地被废弃闲置。笔者认为，实行溯及既往，确立连带责任对于保障责任的实现是非常必要的，这也可以促使“潜在责任人”加强环境管理，减少污染的排放，并通过责任保险的方式来分散或减轻未来的责任压力。我国环境保护部通过的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》已规定了土壤污染治理与修复实行终身责任制。三是责任的代履行制度。土壤污染的治理技术性要求非常高，当责任人不能或不愿承担治理土壤污染责任时，环境保护行政主管机关可决定由第三方代履行，然后再由责任人承担治理的费用。四是公益诉讼。应当鼓励符合条件的社会组织对严重污染土壤的行为，依法提起公益诉讼，促使责任人承担土壤污染治理的责任。

（摘自《环境保护》2018年第1期）