美国网络借贷信息中介机构监管制度及对我国的启示

李 旻

（华东政法大学国际法学院，上海市 200042）

近年来，随着我国政府监管细则的不断出台和完善，国内大量网络借贷信息中介机构（简称“网贷机构”）频频爆出负面消息。目前，我国互联网金融专项核查工作已进入最为关键的攻坚战时期，监管部门先后提出了国家信息安全等级保护[1]、第三方资金存管[1]、增值电信业务经营许可[2]、注册及经营地一致[2]、电子合同存证[3]、违规存量限期压降为零[4]等多项举措，可谓意义重大。与此同时，世界不同国家和地区对网贷机构的认识和规范也不断深入，我国在制定相应监管政策的过程中，应持审慎态度，不断研究各国规范，加强对网贷机构监管的意识和认知。本文拟对美国网贷机构监管制度进行剖析，为我国互联网金融法治建设提供可资借鉴的思路。

一、美国网贷监管体系

尽管网贷行业在美国蓬勃发展，但美国网贷监管制度的建立并非一蹴而就。事实上，美国网贷机构监管制度的形成也是不断摸索的结果，并因此付出了沉重代价。可以说，如今美国网贷监管制度具有宏观、全面、综合、系统等特点。目前，美国网贷市场份额最大的平台是普洛斯普（Pros⁃per）和借贷俱乐部（Lending Club）。[5]其中，借贷俱乐部2018年前两个季度的贷款总成交量约为74.56亿美元，2017年全年的贷款总成交量约为94.25亿美元；[6]普洛斯普尚未公布2018年的贷款成交量，但其公布的2017年前三个季度和2016年全年的贷款成交量分别为21.82亿美元和22.57亿美元。[7]

（一）网贷机构的定性

2008年，美国证券交易委员会（SEC）将网贷机构发布借款标的的行为正式界定为证券发行行为，明确按证券监管相关制度管理。[8]此举似与我们之前了解到的美国重视行业自律的宽松的法治环境大不相同。通过证券监管办法管理网贷行业，意味着无论是市场准入还是后续项目发布都要遵循严格的证券监管制度，并在其法律规则框架内做到极度透明和公开。这一方面表明了美国对网贷机构谨慎严格的治理态度；另一方面由于借贷俱乐部和普洛斯普在美国网贷行业的垄断地位已经形成，客观上不可避免地限制了网贷行业在美国的野蛮生长。

因此，为实现高效监管目标，美国政府直接将网贷行业划归证券领域，在网贷机构设立之初就严加管控，采取证券业务注册、信息披露、欺诈防范、借款人保护等一系列强制性举措，对网贷机构产品发行和销售提出了较高要求。

（二）网贷机构的政府监管

1.联邦机构

美国金融监管机构根据网贷机构的商业模式进行监管，即采取的是行为监管。[9]美国证券交易委员会作为美国网贷机构首要的监管机关，负责受理证券注册以及通过定期公布反欺诈条款等手段对投资者进行必要保护等事项。此外，美国联邦贸易委员会（FTC）和联邦存款保险公司（FDIC）尽管并非美国网贷机构主管部门，但如果网贷机构日常运营涉及不公平或欺骗行为，两部门也可采取相应措施及时介入。而且，美国消费者金融保护局（CFPB）还有权对网贷机构面向借款人提供的金融业务的开展与服务水平进行持续监管。

2.各州政府

除联邦机构外，美国各州的州政府也针对网贷机构及其从业人员进行了较为严格的垂直管理，进而在无形中加强了政府对网贷机构业务的管理和监督。

3.行业协会

相对于政府的严格监管，美国网贷行业协会作为一个行业自律组织，是协调政府与网贷机构利益关系的纽带。一方面，美国网贷行业协会能够向政府监管部门传达来自底层网贷机构的真实声音；另一方面，往往能够在第一时间对政府颁布的监管政策进行透彻解读，并面向网贷机构进行普及和传播。

由此可见，美国对网贷机构采取多层次监管，即联邦及地方政府从宏观层面进行监管，行业协会从微观层面进行规范性指引，并以此协调各方利益关系。

（三）网贷机构适用的相关法律规定

1.证券类业务监管

（1）《1933年证券法》。明确网贷机构销售给出借人的贷款产品属于证券类业务，除非有法定豁免情形发生，否则必须向美国证券交易委员会进行证券类业务注册。

（2）《投资公司法》。网贷机构需要在美国证券交易委员会注册，然后才能向社会公众出售证券类产品。

（3）《蓝天法案》。除非有法定豁免情形发生，否则发行人在每个州销售产品都必须进行证券类业务注册。

（4）《投资顾问法》。除非有法定豁免情形发生，投资顾问必须先行向美国证券交易委员会进行注册。

（5）《初创期企业推动法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，JOBS）。放宽了出借人进行互联网小额投资的限定条件，明确提出美国证券交易委员会应当为一些中小企业证券类投资注册提供豁免。

（6）《1934年证券交易法》。将网贷机构列入经纪人范畴，同时规定网贷机构在销售已注册证券产品过程中，需要对出借人进行信息披露等法定强制义务。

2.出借人和借款人注册监管

（1）《联邦贷款法案》。法案设定合法借款利率上限，并明确借款人借款成本也是借款利息的组成部分，以防止各州出现变相高利贷情形。

（2）《银行秘密法案》。要求金融机构严格落实个人身份认证与反洗钱制度，对个人及公司财产被冻结情形予以强制披露。

3.客户保护的监管

（1）《诚信借贷法》。借款人有权要求网贷机构根据出借人出借要求和条件，对其进行完整而统一的披露。

（2）《联邦贸易委员会法案》。网贷机构需禁止任何不公平或欺诈行为，一旦其将虚假或具有一定误导性的内容传递给出借人，则该网贷机构需对此进行赔偿。

（3）《平等信用机遇法案》。禁止出借人以宗教信仰、肤色、年龄等因素歧视借款人。

（4）《公平信用报告法案》。经借款人同意后，出借人有权要求获取借款人信用报告。

（5）《债务公平催收法案》。规范债务催收不当行为，禁止网贷机构及其合作第三方在催收过程中采取威胁、侮辱等违法行为。

（6）《隐私法》。网贷机构要遵守规定，保护借款人个人隐私且不得搜集与借贷产品无关的信息。

（7）《电子商业法》。在交易活动中，如网贷机构需要使用电子记录或电子签名等技术，须事先征得出借人和借款人同意。

（8）《多德弗兰克法案》。旨在改进金融体系透明度与问责制，法案授权美国消费者金融保护局在网贷机构开展业务活动时对借款人进行保护。

（9）《金融现代化法案》。若非征得客户同意，网贷机构不得将客户个人隐私信息透露给无关人员，但应保障其自由退出。

（10）《公平信用卡支付法案》。遭遇信用卡欺诈后，美国公民的亏损上限金额为50美元。

从网贷机构监管适用的相关规定看，美国政府大多采取立法形式对网贷机构业务活动加以调整。尽管从表面上看各项法律之间的联系并不是特别紧密，但仔细甄别其规定各项内容的实质不难发现，美国政府面向网贷机构推行的行为监管确实是其政府治理的一大特色，其规范之高效和细化程度可谓令人耳目一新。

（四）网贷机构的商业模式及产品结构

1.网贷机构的产品类别

网贷机构在美国发行的产品涵盖类别非常广泛，能为符合要求的优质借款人提供个人现金消费贷款、住房贷款、学生贷款、小微企业贷款、设备融资贷款等，其中个人无抵押消费贷款、学生贷款及小微企业贷款最受借款人欢迎。[10]

2.网贷机构的商业模式

（1）散标模式。该模式与我国网贷机构类似，即有借款需求的借款人在网贷机构发布融资项目，出借人进行购买，但双方均不互通信息，出借人购买前可与借款人在网贷机构匿名交流。[11]

（2）直接借贷模式。以直接借贷模式为主要业务的网贷机构其性质系信用中介机构。网贷机构的资金往往依靠一些信用工具募集，最为典型的就是资产证券化的融资，网贷机构可能会在设立资金池后为自己不断背书，并将融资项目分销给各出借人，以促使借贷交易顺利达成。[12]

（3）平台借贷模式。以平台撮合借贷模式为主要业务的网贷机构其本质系信息中介机构，即网贷机构通过与第三方储蓄机构合作发放贷款，促使借贷交易顺利达成。[13]

以普洛斯普为例，在2008年网贷行业纳入美国证券交易委员会监管范围之前，其主要业务模式为债务分销，基础法律关系为债权人与债务人之间的债权转让，即先由合作的第三方储蓄机构负责将借款划付给借款人，网贷机构出具信用凭证为该借款提供保证，出借人可在网贷机构直接购买相对应的借款份额。由此，第三方储蓄机构对借款人的债权得以转让给出借人，并由网贷机构提供信用担保。2008年后，为使业务模式更加符合证券法相关规定，普洛斯普不再允许合作的第三方储蓄机构与出借人直接进行业务对接，而是要求第三方储蓄机构先将借款划付给借款人，然后由普洛斯普直接取得该债权，并以收益权凭证形式向出借人出售。[14]与上一模式不同的是，该模式下融资项目的发行主体是普洛斯普，出借人只能要求网贷机构给付本金和利息。

在2008年网贷行业纳入美国证券交易委员会监管范围之前，借贷俱乐部的主要业务模式与普洛斯普相比更加简单，其仅仅为出借人和借款人提供融资信息服务，通过收取服务费的方式赢利，不承担任何违约责任。[15]但由于美国各州借款执照、利率限额均有所不同，借贷俱乐部在美国境内开展的网贷业务受到了较大限制。[16]2008年后，为符合美国证券交易委员会监管要求，借贷俱乐部采取了与普洛斯普一样的债权转让模式。自此，美国两大网贷巨头的业务模式殊途同归，为美国政府监管的统一性带来了一定的基础保障。

此外，美国网贷机构大多依托费埃哲公司（Fair Isaac Corporation，FICO）推出的FICO信用评分系统为借款人打分，根据该信用分与借款人提供的其他信用资料整合而得的信用评级，可以较为准确地预测借款人未来可能出现的逾期率，作为出借人进行投资决策的参考。

（五）网贷机构的监管要求

1.美国证券交易委员会的证券登记

为保护出借人和借款人各方利益，美国证券交易委员会自2008年起将网贷机构发布产品这一行为划归证券领域。由此不难看出，美国政府对网贷机构的管控实际上是非常严格的。除此之外，美国证券交易委员会还制定了一系列证券注册规则，对P2P网贷行业市场准入设定了非常高的限定条件。

根据《1933年证券法》《投资公司法》《1934年证券交易法》等法案的规定，网贷机构必须先行取得美国证券经纪人牌照，而后还要在美国证券交易委员会办理证券注册手续，才能正式对外开展证券类业务。整个办理流程比较复杂，且申办各类注册登记手续需要网贷机构投入较多费用。比如，借贷俱乐部曾支付400万美元作为交易凭证登记费用。[17]

同时，在证券产品发行、销售之前，网贷机构需要向出借人出示招股说明书及其补充文件，明确且全面地披露网贷机构信息，包括但不仅限于网贷机构投资规则、财务状况、经营状况、高管薪酬、高管在平台上的交易情况、证券出售数量、潜在风险等。此外，网贷机构还要对这些已经注册登记的信息履行定期和及时更新的义务。

2.每个州的证券登记

根据《蓝天法案》规定，除非有豁免情形发生，网贷机构在美国证券交易委员会办理证券注册手续后，还必须在计划出售证券的其他各州的证券监管机构另行办理证券注册登记手续。如果网贷机构需要在多个州出售，则需要向每个州按年支付注册登记费用。

3.信息披露

根据《联邦贸易委员会法案》中的反欺诈条款，如果一家网贷机构向出借人发布了虚假或具有误导性的投资信息，且该融资项目对出借人造成损失的，网贷机构应当予以赔偿。除此之外，由于网贷机构被列为证券类业务，因此美国证券交易委员会还将对网贷机构所发布融资项目的信息披露进行严格审查，以尽可能保证融资项目公开透明。

（1）年度报告。根据美国《证券法》的相关规定，网贷机构须以10-K①的形式按时提交年度报告，对包括但不仅限于高管薪酬体系、经过审计的财务报告、组织架构等的信息进行披露。

（2）季度报告。根据美国《证券法》的相关规定，网贷机构须以10-Q①的形式在每个财季结束的35天内提交季度报告，对包括但不仅限于未经审计的财务报告以及公司一般性事务等的信息进行披露，季度报告一般不像年度报告那样详细。

（3）重大事件报告。根据美国《证券法》的相关规定，当重大事件发生时，网贷机构须以8-K①的形式提交重大事件报告，对包括但不仅限于高管离职、被美国证券交易委员会发起一项调查、重大收购事项、摘牌通知、群体性裁员、破产等的信息进行披露。重大事件报告的提交没有具体时间的限制性规定，网贷机构在一个季度内可以提交数个重大事件报告。

（4）每日报告。在P2P网贷行业纳入证券领域之后，网贷机构需要将每日贷款交易汇入表中，并向美国证券交易委员会进行报告，以保证交易数据备案，为出借人和借款人各方权益提供政府支持和保障。

4.风险承担

网贷机构在正式开始运营前，必须对所有发行、转让、销售的资产保有一定信用，即满足美国证券交易委员会规定的风险承担标准。此外，美国法律还要求网贷机构创始人不仅要了解技术，还要拥有尖端的金融知识和业务管理能力，并具备资金募集及风险投资能力。比如，借贷俱乐部曾经得到谷歌（Google）、普信集团（T.Rowe Price）、惠灵顿（Wellington）、黑石集团等著名投资机构的投资。[18]

5.合格出借人

合格出借人的标准，一是机构投资者和个人（或与配偶）净值超过100万美元，不包括其主要居住地的价值；二是上一年度个人收入超过20万美元或与配偶收入之和超过30万美元，并可合理预期能够达到与上一年度相同的个人收入水平。

作为以互联网普惠金融为背景的网贷机构，理论上讲本不应对出借人进行限制性规定以抬高出借人门槛，但美国政府出于对出借人线上资金安全及风险承受能力等要素的综合考虑，通过税收减免等政策鼓励网贷机构只接受合格出借人的投资行为，这也就意味着在网贷机构撮合借贷交易的过程中又增设了一项出借人信息核实的义务。需要特别指出的是，合格出借人是一项鼓励性举措，至于是否接受不符合合格出借人要求的人在网贷机构投资，其选择权仍然在于网贷机构。

6.出借人和借款人的权益保障

根据《诚信借贷法》《公平信用报告法案》《金融现代化法案》等法案的规定，出借人和借款人权益保障是美国政府对网贷机构监管的一项重要内容。主要包括三个方面，一是网贷机构在信息披露、投资门槛、投资要求等方面需要公平对待每一个出借人；二是需要对借款人个人身份、借款数额、资信情况等履行保密义务，保护借款人隐私和名誉；三是需要设立专栏对出借人和借款人开展金融知识普及和教育，并告知投资风险。

二、中国的网贷监管体系

早在2006年，我国就有网贷机构出现，但由于当时网贷行业在全球范围内尚处于萌芽状态，并未受到过多关注，众多投资者、创业者甚至金融圈人士鲜有涉足。在经历了短暂的沉寂后，2011—2014年我国网贷机构开始逐步进入人们的视野，进而呈现出爆发式增长态势。在此期间，有些网贷机构逐步成长为大家耳熟能详的巨型公司。回头来看，这段时间是网贷机构发展的黄金期，尚没有当下激烈的竞争，当时的市场也远未饱和。直到2015年，由于我国法律监管滞后，市场规模供大于求，网贷机构逐渐由盛转衰。有学者指出，仅2014年我国问题网贷机构数量就突破了273个，涉及诈骗、跑路、提现困难、停业整顿等类型，[18]考虑到大量违法违规业务的滋生和侵扰以及网贷机构可能引发的社会矛盾和社会动荡，建议我国政府尽快出台应对措施。这些客观因素大大提升了我国政府随后几年陆续启动互联网金融专项核查工作的决心和信念。

（一）网贷机构的定性

根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》[1]第二条的规定，我国监管部门将网贷机构明确为从事金融信息中介的公司，实则将之视为互联网金融体系的一个种类进行监管。

从网贷机构的定性来看，中美两国似乎存在着认识上的差异。与美国不同的是，我国监管部门将网贷机构纳入互联网金融体系，由中国银行保险监督管理委员会作为监管机构统筹诸项事务。

（二）网贷机构的政府监管

根据《上海市网络借贷信息中介机构业务管理实施办法（征求意见稿）》[19]的相关规定，我国政府对网贷机构采取的主要是联合监管模式，即通过政府各行政部门分工，从机构监管、行为监管、电信业务监管、互联网服务安全监管、互联网及金融信息服务和内容监管等多个维度入手解决实际监管问题，明确监管第一责任人为各区县人民政府。此外，在以上海市为例的政府关系中，上海市金融服务办公室与原中国银行业监督管理委员会上海监管局为互相协助关系，各地监管部门接受上海市金融服务办公室和原中国银行业监督管理委员会上海监管局的业务指导。

（三）网贷机构适用的相关规定：部分部门规章及规范性文件

一是《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》[20]。明确网贷机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构，以实现客户资金与从业机构自身资金的分账管理。此外，还进一步明确网贷机构由原中国银行业监督管理委员会负责监管，平台的定位主要是为借贷双方直接借贷提供信息服务，不得提供增信服务或进行非法集资等。

二是《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》[1]。是对《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的重要补充和延伸，率先提出了网贷机构的十三项禁令。此外，还明确了借款人融资上限、网贷机构等级保护要求、信息披露义务、法律责任等一系列实质性问题，对网贷机构合规性治理具有超乎一般的意义。

三是《关于印发网络借贷信息中介机构备案登记管理指引的通知》[2]。要求网贷机构在完善合规治理工作后，依申请到地方金融监管部门对管辖范围内网贷机构的基本信息进行登记和公示，并建立相关机构档案。

四是《关于印发网络借贷资金存管业务指引的通知》[21]。对网贷机构及其需要合作的存管银行进行了权利义务的细化规范。

五是《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》[22]。明确了未经中国银行保险监督管理委员会批准设立的机构不得为大学生提供校园贷服务。

六是《关于印发网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引的通知》[23]。要求网贷机构对包括但不限于基本信息、运营信息、项目信息、重大风险信息、消费者咨询投诉渠道信息等的相关信息进行披露。

七是《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》[24]。明确各银行业金融机构及其发行、管理的资产管理产品不得直接投资或变相投资以现金贷、校园贷、首付贷等为基础资产发售的（类）证券化产品或其他产品。

八是《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》[4]。各地应在2018年6月底前完成各辖区内主要网贷机构的备案登记工作，并对债权转让、风险备付金等关键性问题给出了进一步解释。

九是《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》[25]。指出资产管理业务是特许经营业务，未经许可不得依托互联网公开发行和销售资产管理产品。同时，还对各地验收标准、验收流程、分类处置等问题提出了更为严格的要求。

从网贷机构监管适用的相关规定看，我国大多以部门规章和规范性文件的形式对网贷机构合规治理及政府核查要点逐一进行细化规定，各项规定间关系较为紧密且随着时间的推移显示出更加严格的趋势。

（四）网贷机构的产品结构及商业模式

1.网贷机构的产品类别

网贷机构在我国的产品发行类别较为单一，仅允许点对点的小额资金出借且不允许为特殊人群提供房贷、现金贷、校园贷等服务。网贷机构在整个资金出借过程中所从事的是撮合经营行为，同时有义务对借款进行贷前审查和贷后管理。

2.网贷机构的商业模式

尽管网贷机构在我国经营的商业模式较为简单，即为借款人发布融资项目标的提供平台，但整个借贷撮合过程所牵涉的法律关系却往往错综复杂。实务中，网贷机构可能会通过引入各类抵押物、质押物或保证人为出借人出借资金行为提供必要的担保，但网贷机构本身并不介入借贷交易。

可见，无论是在网贷机构可发布的产品类别上还是在商业模式上，美国网贷机构的监管均比我国更为宽松和自由。相比于我国的各项限制性条件，美国监管部门不仅允许网贷机构提供校园贷、房贷等服务，甚至允许其提供资产证券化服务满足借款人资金需求，解决其资金难题。

（五）网贷机构的监管要求

1.十三项禁令

根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》[1]第十条规定，金融监管部门对网贷机构的自融、提前归集资金、承诺保本保息等十三项行为提出了禁止性要求。

2.银行资金存管

2016年8月17日公布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》[1]第二十八条规定，网贷平台需要选择符合条件的银行业金融机构，以确保自有资金与客户资金相隔离。

随后，原中国银行业监督管理委员会于2017年颁布了《关于印发网络借贷资金存管业务指引的通知》[21]，对网贷机构及其所需合作的存管银行进行了权利义务的细化规范。

3.第三级等级保护

根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》[1]第十八条规定，由于网贷机构所涉及社会利益较为广泛，因此网贷机构需要获得的信息安全等级应为第三级。

4.违规存量清零并获得整改意见书

根据《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》[4]的相关规定，网贷机构只有在违规存量清零后才可向政府监管部门申请备案登记。对于违规存量清零的审查，各地金融服务办公室往往会委托独立的第三方律师事务所及会计师事务所专业人员前往网贷机构所属公司进行核查，并根据最终核查意见向网贷机构所属公司出具整改意见书。

5.律师事务所出具的法律意见书

根据《关于公开征求对上海市网络借贷信息中介机构业务管理实施办法（征求意见稿）意见的通知》[19]的相关规定，网贷机构需要聘请律师事务所对网贷机构合规经营情况提出法律意见。律师事务所应当根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》及其他相关监管要求，对网贷机构原来存在的违规行为是否得以纠正和落实逐项发表总结性意见。

6.会计师事务所出具的专项及上一年度审计报告

根据《关于公开征求对上海市网络借贷信息中介机构业务管理实施办法（征求意见稿）意见的通知》[19]的相关规定，网贷机构所属公司应提供公司上一年度财务报表及会计师事务所出具的审计报告。

三、我国网贷机构监管的现实困境

由于中美两国在居民消费习惯、征信环境、经济发展水平以及法律适用理解等方面均存在不同，导致两国对网贷行业的定性也各不相同。不过，将网贷行业归入证券领域还是金融领域并非本文探讨的重点。在网贷机构监管的大背景下，我国在立法、监管及法律适用上均存在一定的现实困境，这些困境阻碍着网贷行业的稳定发展，也为执法者带来诸多不便。

（一）机构监管模式不系统不科学

中美两国在网贷机构监管方面采取了不同的监管模式，分别为行为监管和机构监管。美国监管部门注重网贷机构实际经营行为，并从宏观及微观层面入手对其进行有效的纵向监管。中国采用机构监管模式，这种横向管理的模式尽管具有条款清晰、分工明确等优点，但很容易被互联网金融业务创新颠覆，进而导致监管部门之间相互推诿，不利于监管的落实。此外，面对可在全国范围内开展业务的网贷行业，区域性监管部门客观来看显然也是远水救不了近火。[26]

（二）我国各地区的规范性文件不统一

以银行存管为例，根据《广东省网络借贷信息中介机构备案登记管理实施细则（征求意见稿）》[27]的相关规定，在备案登记完成后，网贷机构应当持广东省金融工作办公室出具的备案登记证明与商业银行签订资金存管协议。

根据《厦门市网络借贷信息中介机构备案登记管理暂行办法》[28]的相关规定，在备案登记完成后，网贷机构应当在与商业银行签订资金存管协议的五个工作日内将协议复印件提交至厦门市金融工作办公室。

根据《上海市网络借贷信息中介机构业务管理实施办法（征求意见稿）》[19]的相关规定，在备案登记完成后，网贷机构应当在六个月内与在上海设有经营实体的商业银行开展业务合作，为客户提供资金存管服务。

根据《深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（征求意见稿）》[29]的相关规定，在备案登记完成后，网贷机构应当与在深圳设有分行（含）以上级别网点的商业银行达成客户资金存管协议。

根据《北京市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（试行）（征求意见稿）》[30]的相关规定，在备案登记完成后，网贷机构应当持备案登记证明和增值电信业务经营许可证与北京市金融工作局认可的商业银行签订资金存管协议。

因此，根据我国各地区规范性文件要求的不同，可将当前我国网贷机构银行资金存管政策分为三种类型：一是选择在本地设有经营实体的商业银行作为资金存管银行；二是银行开展资金存管业务必须经当地监管部门认可；三是只规定网贷机构有义务提供资金存管服务，并未对合作商业银行进行要求和限制。之所以会出现这种情况，实际上是各地监管部门对原中国银行业监督管理委员会发布规范的理解及适用不一所致。

（三）我国征信体系不完善

根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》[1]的相关规定，监管部门对借款人在网贷机构的借款数额进行了限制，即个人在单一网贷平台的借款总余额上限为20万元，在不同网贷平台的借款总余额上限为100万元。企业在单一网贷平台的借款总余额上限为100万元，在不同网贷平台的借款总余额上限为500万元。

尽管我国监管部门规定了同一自然人或法人在不同网贷机构借款总余额的上限，但由于我国征信体系尚不完善，事实上目前几乎所有网贷机构均未接入中国人民银行的征信体系，而这也就意味着网贷机构用户借贷的逾期并不会导致不良信用记录。当然，一些网贷机构也在依靠自身研发或通过与民间征信机构合作对借款人开展信用调查，但只是杯水车薪。长此以往，必然会导致客户信用等级审核准确率下降，陷入网贷机构借款人逾期率攀升以及监管部门有法可依却无从执法的窘境。

（四）信息披露不足

信息披露的重要性不言而喻，其一方面关乎出借人资金安全，另一方面可提高网贷机构责任意识。但是，由于很长一段时间内我国没有针对网贷机构出台有效监管文件，行业协会也没有对网贷机构信息披露事宜给予足够重视，结果造成了众多网贷机构信息披露不充分的局面，为借贷交易带来了潜在的不可控风险。

（五）对客户隐私权保护不当

许多网贷机构不重视对出借人和借款人身份信息的有效保护，甚至将客户隐私信息用到与自身主营业务无关的领域。比如，为业务发展需要，擅自将未达到融资要求的借款人信息披露给小额贷款公司以便其线下联络放款，更有甚者未经客户同意即将其隐私信息通过非法出售和共享的形式提供给第三方。类似对客户隐私权保护不当的行为比比皆是，严重者更涉及犯罪，这里不再一一列举。

（六）存在过多违规平台

我国网贷机构在经历了初创摸索期、爆发增长期、合规调控期之后，正逐步走向更为健康、合规、有序的互联网金融新环境。在这一阶段，有些投机者打着投资高收益的旗号招摇撞骗。由于我国监管部门一直没有建立有效的监管规范来预防金融市场的各类风险，为某些网贷机构提供了违法犯罪的温床，对互联网金融良性发展造成了相当大的障碍。

四、我国网贷机构发展建议

全球范围内，对于网贷机构的政府监管主要包括三种观点：一是基于信用理论[31]认为，只有依靠信用制度和个人征信系统才能防范网贷机构带来的不确定风险；二是基于信息不对称理论[32]认为，网贷机构的风险来源于信息不对称，如果能够有效保障信息安全、可靠，则出借人资金风险将大大降低；三是基于社会资本理论[33]认为，社会资本能够有效降低网贷机构投资风险。可以说，上述三种观点均具有一定参考价值。同时，对比研究美国网贷监管制度框架，我们应当本着取其精华的态度，结合我国国情及网贷行业特有环境，思考和总结相应的对策与建议。

（一）科学转变政府监管职能

包括美国联邦机构、各州政府、行业协会等在内的多重、严格、高效的行为监管模式是网贷行业在美国兴起后又平稳过渡的有效保障。与美国相比，我国所处的环境更加复杂和严峻。尽管我国已将网贷行业定性为金融行业，受中国银行保险监督管理委员会管理，但由于网贷机构的特性意味着其可在全国范围内开展业务。因此，建议我国网贷监管模式可借鉴美国做法，建立以中国银行保险监督管理委员会为主、以地方金融管理局为辅的业务统筹领导模式，同时结合行为监管要素，由地方其他各职能部门进行分层次监管，取得监管条线清晰的效果。

（二）统一各地区之间的规范性文件

加速制定国家层面较为统一和完善的规范性文件，为网贷机构监管指明方向，防止各地因法律理解及适用不一而引发的各类问题。

（三）建立健全征信体系建设

首先，政府应为中小企业提供一定的扶持，努力将这些企业纳入中国人民银行征信体系建设，这将在一定程度上解决它们融资难的问题。[34]其次，与美国网贷机构相比，目前我国还缺少统一的征信体系和客户评级制度。因此，政府应对网贷机构及第三方自有的征信建设加强引导和监督，规范其信用评级方式和标准，帮助其建立健全信息共享平台及黑名单制度，解决客户信息不对称等问题。必要时，可将之一并纳入中国人民银行征信体系。

（四）改革信息披露机制

建议将信息披露机制分内外两块予以落实。对外来讲，网贷机构有义务向监管部门定期或不定期披露公司的一般或重大事项，并就平台业务拓展和开展情况向政府报备；对内来讲，网贷机构有义务就产品项目、风险等级等要素向借贷双方进行全面而完整的披露。除此之外，网贷机构还要做好知识普及、合格出借人筛查及反欺诈、反洗钱等工作。

（五）完善客户隐私权保护体系

网贷机构应根据我国《网络安全法》相关规定，加强对员工的专业培养，切实做好客户实名认证工作，严格执行各项客户隐私权保护制度，进一步明确搜集、使用、披露、删除客户信息等事项的规范和流程，防止对客户隐私信息的滥用。

（六）加大对违规机构的处罚力度

政府监管部门应对网贷机构违规行为加以重视，定期开展整治核查工作。对可能存在的违法犯罪活动及时组织人手加深排查，一经发现即严肃处理，确保网贷机构在我国健康、有序发展。

五、结语

纵观网络借贷信息中介发展历程，从全球第一家网贷机构上线运营至今不过寥寥十二载，但各国对网贷机构的关切程度却都是极高的。互联网金融具有得天独厚的便捷优势，能够切实解决中小企业面临的融资难问题，无论是网贷还是众筹亦或是私募，都拥有广阔的发展空间。中美两国独有的历史和人文特性导致了两国截然不同的司法制度，然而尽管两国在网贷定性、政府监管、监管要求、商业模式、产品结构等方面存在较大差异，但其所处的金融市场环境、所追求的监管政策目标、所确立的改革决心等都是极为相似的。目前，我国金融监管部门对网贷机构的监管要求和整治决心并不亚于欧美诸国，甚至更为严格。法律工作者需要不断思考，学会取长补短，梳理、学习、研究、对比各国在互联网金融领域的法治理论与实践环境，这既是完善我国金融监管细则的基石和保障，也是互联网金融体系健康、和谐、稳定、有序、高效发展的重要保障。

注释：

①美国证券交易委员会要求上市公司定期上报的不同财务报表格式的代称。