全省农村土地综合监管机制创新调研报告

□ 夏晓鸿 潘俊国 董海潮 汪芝萍

根据《农村土地管理制度创新专题调研工作方案》（浙土资办〔2017〕21 号）要求，浙江省自然资源厅执法监察局（总队）就全省农村土地综合监管机制建设情况开展了专题调研。调研坚持问题导向、问计于基层、问计于民，走访了安吉县、长兴县、上虞区、苍南县、温岭市、嘉善县6个县（市、区）国土资源局、11个乡镇和13个农村，召开了10个座谈会，踏看了一批农村用地项目，着重了解农村违法用地现状和基层行之有效的做法，认真听取和研究强化农村土地综合监管的对策措施。

一、全省农村违法用地现状及原因分析

近几年，随着浙江省“三改一拆”行动、“无违建县”创建、“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战以及国土资源系统严格执法保护资源“亮剑行动”的持续推进，全省各级政府及干部群众依法用地意识逐步增强，违法用地总量呈逐年下降趋势。近4年土地卫片执法检查数据显示，新发生的违法用地持续走低，违法耕占比均低于5%，执法监察形势总体向好。但是，随着城乡一体化和新农村建设进程加快，农村建设用地需求持续增长，农村违法用地呈多发、易发态势，加强农村土地综合监管成了当务之急。

（一）农村违法用地主要类型

调研发现，以下五类违法用地是当前农村违法用地中的主要类型。

1.村民个人违法占地建房。调研发现，不少农村受土地利用总体规划与村庄规划限制，“开门就是基本农田”的现象较为普遍，农民建房选址难、落地难，不是没指标、就是没空间，造成违法用地。另一方面，一些农民受利益驱动，“一户多宅”、少批多占、大肆圈占土地建豪华别墅的违法情况也屡见不鲜，加之缺乏对房前屋后用地统一的规定和标准，各地在审批农民建房时普遍只对建筑占地部分进行审批，对庭院、附房、道路等缺乏有效监管，这些用地往往没有合法的手续。据统计，2014年至2016年，全省农民建房违法用地宗数占农村违法用地总宗数的33.7%，面积占比16.1%。

2.农村公益事业、基础设施违法用地。随着新农村建设推进，改善农村生产、生活环境和设施的呼声高涨，各级党委、政府及有关部门积极响应，大力推进农村文化礼堂、农贸市场、健身广场、公共厕所、垃圾周转站、污水处理设施、农村道路和停车场等项目建设。这些项目多是上级有要求、百姓有需求、工作有考核，但受建设用地指标和规划空间指标限制，用地往往难以满足实际需求，无法保障到位，而一旦发生违法行为后制止、查处的阻力很大。据统计，2014至2016年，全省立案查处土地违法案件中，农村公益事业、基础设施违法用地总数和面积均占到案件总数的三成。

3.设施农用地违法。基层反映最多的是设施农用地选址无法避占基本农田的问题。绍兴市上虞区某镇政府分管领导反映，当地农民以种植茶叶、蚕桑和水果等经济作物为主，但当地基本农田保护率较高，使得设施农用地附属设施的选址很难避开基本农田，造成违法用地，涉及千家万户农民的切身利益，实际工作中难以处置到位。此外，设施农用地改变用途的问题也屡见不鲜，在今年“一严查、两整治”亮剑行动中，全省梳理排摸设施农用地违法用地达2983宗，呈多发态势。

4.新产业新业态违法用地。农业结构调整在发展地方农业经济、促进农民增收以及农村建设中起到重要作用，但因用地管理没有跟上农业产业化、规模化、现代化的发展步伐，造成执法监管的被动。乡村旅游、观光农业、休闲农业、光伏产业等项目，以农业、农村资源为依托，以农业生产、经营为基础，一、二、三产业相融合的新产业、新业态，产生大量的用地需求，而土地管理工作缺乏研究和应对之策，疏于监管，成为管理的“真空”地带。以光伏用地为例，2016年度土地变更调查发现全省光伏用地达1.81万亩（耕地1.14万亩），如果纳入卫片执法检查，仅农用地一项就已超过2015年度卫片执法违法用地的总和。

5.农村其他违法用地。主要是教堂、寺庙、祠堂、殡葬等违法用地问题，由于这些违法用地涉及人数众多，主体很难认定，处罚难以落实。苍南县基层国土资源所反映，当地风俗民情每个村都要建祠堂，资金是由全体村民筹集而来，违法主体难以认定，且涉及大部分村民利益，查处整改压力很大。温州市2016年度土地卫片执法检查发现，这些违法用地的宗数和违法占用耕地面积占违法用地总宗数和总面积的13.9%和13.31%，处置到位率极低。

（二）原因分析

从调研情况看，农村违法用地产生的原因即有土地管理法律法规、体制机制的问题，也有地方政府长期忽视农村土地管理，甚至挤占、压缩农村发展空间的问题，同时也存在基层政府和村级干部法律观念不强、执法刚性不足等原因。

一是农村发展历史欠账多。前几年，各级政府更关注城市的发展，在城市建设用地管理投入精力更多，特别是在建设用地空间和用地规模上重点保证了城市发展的需要，在安排建设用地指标时，往往优先考虑重点工程、城市建设，真正安排给农村的建设用地指标很少，挤占和压缩了农村建设发展的空间和规模。

二是用地需求矛盾十分突出。以湖州市为例，该市正处于土地利用总体规划（2006-2020）空间枯竭期和调整期，由于编制规划与规划空间使用期间缺乏合理性、科学性，造成应使用至2020年规划空间规模现在已经告急。如长兴县2017年省下达新增建设用地计划约1300亩，加上增减挂指标，全年约4000亩，但据测算，全县2017年新增建设用地需求近万亩，全县农民建房指标185亩，而实际需求约500亩。两个“需求”的缺口都很大。

三是部分基层干部和群众依法用地意识不强。一些地方政府对“因公违法”的危害性认识不足，打着以发展新农村的旗号而违法用地，没有履行保护和保障的职责和义务。近期媒体曝光的缙云县危旧房改造中违法违规用地问题，暴露出基层政府无视国土资源管理法律法规，缺乏土地法制底线意识的问题。一些农村村民随着生活水平的提高，对改善住房的要求越来越高，未经批准非法占地建住宅或擅自扩大用地规模，有些民营经济发达或者租房市场发达的农村，村民追求利益，违法占地建造厂房或者住房用于出租。

四是土地管理体制不顺，执法威慑力不足。当前土地执法监察体制存在“事在乡里、权在县里”的弊端，导致“看得见的管不着、管得着的看不见”，乡镇政府“退居二线”，不能形成执法合力，对农村违法用地发现不及时、处置不到位，没有及时将违法用地“发现在初始、制止在萌芽”，造成既成事实后，极大地增加了处置的难度和执法成本。受现行土地管理法律影响，在处置违法违规用地过程中，以罚代法、以罚代刑的现象比较普遍，违法用地执行难以到位，违法责任人追究难以落实，在群众中留下法不责众、执法不严的印象。

二、浙江省农村土地综合监管存在的薄弱环节

（一）执法监管共同责任机制落实还不够到位

有的地方对共同责任机制还仅仅还停留在文件上，政府的主体责任、有关部门的共同责任并未得到有效落实，出工不出力。尤其是对政府主导或推进的农村基础设施、公益事业违法用地，更是“大家踩油门、国土踩刹车”，监管上难以落实。

（二）基层组织土地自我监管缺位

基层组织强不强，对农村土地管理至关重要。浙江省有部分农村，班子涣散，责任不落实，村干部不愿得罪人，“集体土地集体不管”，对违法用地既不阻止，也不报告，甚至带头违法。

（三）执法力量不能满足当前工作需要

全省在编在岗执法监察人员1000余人（不含国土资源所），执法车辆140余辆，现有的执法力量和装备很难承担监管全省10.55万平方公里土地的责任。长兴县林城镇国土资源所管辖面积135平方分里，20个行政村，6万人口，国土员只有8人，其中临聘人员6人，正式编制2人。50岁以上有5人，基层缺少年富力强、能干事、会干事的干部。

（四）执法监察刚性不足

农村违法用地建筑规模小，建设速度快、违法时间短、制止难度大，农村村级组织和村民利用节假日突击抢建情况十分普遍。执法实践中，很难对农村违法用地查处到位、执行到位，违法用地行政处罚后，违法者仍占着房子，老百姓认为法不责众，易于引起效仿。

三、意见与建议

从土地执法实践看，自然资源违法行为一旦形成事实，查处难度很大。违法占用土地上建造的建筑物、构筑物，难以恢复原状；矿产资源被违法开采，不可再生。事后查处，会造成执法成本成倍上升，加大社会财富浪费，执法监察保护资源的目的就难以实现。

因此，对农村土地监管，必须将工作重心放在“早发现、早报告、早制止”上，减少形成违法事实，降低发案率，实现“发现在初始，解决在萌芽”，在源头监管中求实效。而单一传统的监管方式已不能适应当前土地矿产资源管理复杂形势，要遏制违法势头，预防和查处违法用地，必须从源头入手，疏堵结合，标本兼治，综合监管。

根据本次调研中基层干部的意见和建议，结合全省农村实际，构建“权责明晰、重心下移、注重预防、快捷高效”的农村土地综合监管机制，重点是要构建“农村防、乡镇拆、县里查”的立体式监管体系，而要做到县里少查，就要做到农村多防、乡镇严拆，才能实现“绝大部分违法用地遏制在萌芽状态、极少量违法用地进入立案查处程序”的目标。综上，当前构建农村土地综合监管机制要重点做到“强化一个保障，落实两个责任，健全三个机制”。

（一）强化一个保障

切实加大农村发展用地需求的保障力度，用地指标和空间要逐步向农村倾斜，不断优化生产、生活、生态用地布局，通过土地综合整治、盘活存量建设用地等途径保障乡村基础设施、公益事业、休闲旅游养老产业及农村三产融合发展用地。通过保障合理合法的用地，减少大量的农村“程序性”违法用地，减轻执法监管的压力。

（二）落实两个责任

一是要落实乡镇政府土地管理主体责任。乡镇政府是土地管理和执法监管的第一责任人，具有情况熟、办法多、手段灵活的特点，要切实负起管地用地的主体责任，履行好职责，发挥好前沿阵地的作用。当前最为重要的是大力推进乡镇治理“四个平台”之一综合执法平台的建设，要将国土资源部门巡查、防控违法用地的职责纳入到综合执法平台， “还权于政府”， 推动建立起以乡镇为管理单元的土地违法行为综合防控机制，形成执法合力，对违法用地“即查即拆”，力争把违法用地遏制在萌芽状态，提升执法的效果。

二是要落实农村自治组织自我监管责任。农村土地集体所有，村级组织自我监管的责任不能缺位、回避，村干部不能当老好人、旁观者。要学习借鉴河北省保定市徐水区、江苏省常州市春江镇的先进做法，完善制度，落实奖惩，把农村土地管理尤其是违法用地监管工作与村主要干部的经济利益挂钩起来，将违法用地发现、制止、报告的责任压实到村干部尤其是村党支部书记身上，让他们对自己“地盘”切切实实负起主体责任。

（三）健全三个机制

一是健全土地执法监管共同责任机制。进一步建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作格局，加强与公安、法院和检察院的司法联动，加强与供电、供水等部门的执法联动，加强与纪检、监察部门的追责联动，整合执法资源，形成工作合力，形成执法合力，对违法用地齐抓共管。

二是健全耕地保护补偿机制。将违法用地与耕地保护补偿资金分配挂钩起来，对防控违法有效，耕地保护到位的乡镇和村，提高补偿资金，有效调动乡镇、村两级加强土地日常监管、落实耕地保护责任的积极性和主动性，将基层组织从以往通过冒险建设违法用地攫取经济利益的歧途引导到通过落实耕地保护责任获取政府财政奖励的正道上来。

三是健全国土资源执法监察机制。创新巡查工作，应用无人机执法巡查和视频监控手段，加强对农村违法违规用地防控力度。推广执法监察“两网化”建设和快速反应机制，提升执法监察信息化建设水平。建立执法监察反馈机制，将农村土地管理苗头性倾向性问题和新产业新业态用地及时反馈于国土资源管理前端环节，加强研究，及早应对，促进规范管理。坚持严格执法，加大对违法占用耕地特别是永久基本农田行为的查处整改和责任追究力度，公开曝光典型问题，公开追责，达到查处一起，教育一片的效果。强化警示约谈和责任追究工作，对土地管理失职渎职、违法用地多发高发的乡镇和村，要追究负责同志的责任，确保最严格的耕地保护制度落到实处、落到一线。