“两山”理念指引下东江湖流域生态补偿机制研究

■ 陈耀龙

（中共郴州市委党校经济管理教研室，湖南 郴州 423000）

新时代背景下，党的十九大报告强调，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，加大生态系统保护力度，健全耕地、草原、森林、河流、湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。东江湖流域生态资源丰富，生态价值极高，属于典型的“绿水青山”，但如何保护好“绿水青山”面临诸多困难，立足长远发展，亟待从政策制度层面在东江湖流域建立和完善生态补偿长效机制。

1 东江湖流域生态补偿的现状

湖南省东江湖流域涉及郴州市下辖的汝城县、桂东县、宜章县、资兴市“三县一市”，共52个乡镇、60.41万人口，流域面积4719平方公里。该流域是2016年湖南省首个生态保护红线制度建设改革试点区域，流域内生物具有多样性，生态系统服务功能价值高，是湖南省重要的战略水源地和防洪抗旱的调蓄池，也是长江经济带、珠三角经济区的重要生态屏障。但因一直未建立生态补偿机制，上游地区经济社会发展受到限制，保护区群众的生活水平远远低于郴州市平均水平，保护积极性受到严重影响，水资源及生态保护项目难以持续开展。

近年来，郴州市以及东江湖流域所涉各市、县按照省委、省政府严格保护全省最大、最好战略水源地的决策部署，多措并举力保东江湖水质常年保持国家地表水一、二类标准。2013年，东江湖成功纳入全国15个重点支持治理湖泊之一。郴州市成立了以市长为主任、相关部门和县市政府主要领导为成员的东江湖流域水环境保护委员会，科学编制《东江湖生态环境保护总体方案》《东江湖流域水环境保护规划》，加快推进库区移民“双转移”工程、林地湿地恢复与重建工程、水土流失治理等。更重要的是探索性实行了生态补偿政策。现行补偿政策由三项资金构成：一是森林生态效益补偿基金。东江湖库区享受中央和省财政下拨的森林生态效益补偿基金，按每年每亩国有林4.75元、集体林9.75元的标准，由省级财政部门专项安排列支。二是退耕还林补助资金。主要包括还生态林补助和还经济林补助，每年每亩补助200余元不等。三是饮用水源保护区财政转移支付。根据规定，为加强对饮用水源地生态保护，上级财政对县市转移支付投入排污费、农村环境保护、退耕还林工程建设、环境监测和监察、水土保持、森林培训、管网建设以奖代补资金等。虽然探索实施了补偿，但补偿资金非常少，无法达到应有效果。以2011年为例，据统计给予东江湖水源保护区的补偿以上三项合计不足2500万元，然而根据湖南省政府批复的《东江湖生态环境保护总体方案（2012—2015）》，拟规划实施的五大类78项工程，总投资达19.8亿元。显然，这与东江湖所承担的生态环境保护与建设任务所要求的资金支持差距巨大，与湖区生态环境保护的日常工作运转经费需求也有不小的差距。加之东江湖库区移民补助非常低，人均仅有4970元，不足三峡移民人均5万元的十分之一，导致居民基本生活举步维艰，自觉保护生态积极性不高。

2 东江湖流域生态补偿的困难和瓶颈

东江湖由于纳入国家重点流域和水资源生态补偿试点起步较晚，补偿涉及的利益关系复杂，实施工作难度较大，在实践中面临诸多矛盾、存在不少问题。

2.1 现实困难

(1)环境容量面临极限挑战。东江湖整体水质较好，但局部出现污染严重的趋势，主要表现在局部富营养化趋势明显和重金属污染时有发生。监测结果表明，东江湖总氮接近临界值，而总磷已超过临界值。评价结果显示，东江湖整体处于贫中营养，金牛岛、兜率岛等局部处于中富营养状态。根据湖南省物探大队的化探资料，东江湖控制流域处于砷、铅、氟的地球化学高背景区。湖泊淹没区涉及小部分汞、锌、砷、铅等地球化学元素异常区。水中的溶解氧呈持续下降趋势，从建库前的8.31mg／l，下降到近些年的7.04mg／l。虽仍处于正常范围，但反映出东江湖的污染正在缓慢形成。农业、畜禽水产养殖业、航运业面源污染日益严重。

(2)生态功能极端脆弱日益凸显。主要体现在水土流失数量大、地质灾害隐患多、极端气候影响猛、防污基础设施弱、土地石漠化严重。

(3)生态环境保护成本高，地方财力难以为继。东江湖流域内各县市政府为保护好东江湖水资源，需投入大量地方财力。如“十三五”期间资兴市和桂东县分别计划投入约25亿、8亿元解决流域内的生态问题。现实却是，目前除东江水电厂每年提取部分资金，用于东江湖移民避险搬迁和后期生产扶持外，东江湖水环境保护其他资金来源少之又少，流域内四县市中有2个国扶县（桂东县、汝城县）、1个省扶县（宜章县），各县市政府微弱的财力难以承担起这巨额的资金压力。

2.2 发展与保护瓶颈

(1)政策瓶颈。主要是生态补偿机制没有真正建立起来，一方面，政策与实际情况不一致。例如，因省政府2003年将东江湖全部水域划为饮用水源保护区，根据红线划定技术规范，必须作为生态保护红线一级控管区，禁止一切开发活动。这样划定红线显然不符合东江湖区经济社会发展现状。另一方面，现有补偿政策难以发挥应有效用。如前述，现有补偿政策标准太低，湖区群众的积极性难以充分调动。同时，由于国家在生态补偿立法方面远没有跟上生态管理的速度，缺乏相应的法律法规有针对性地规范生态领域出现的新问题，在土地利用、自然资源开发等具体补偿工作中缺乏法律和政策依据。国家除了对移民有少量的生活资助和对个别行业有全国统一的政策扶持（如国家退耕还林政策）外，没有专门的扶持库区移民经济持续发展的政策体系。

(2)管理瓶颈。我国《水法》《水污染防治法》明确规定“谁投资、谁受益，谁利用、谁保护，谁污染、谁治理”的原则，但具体实践中东江湖保护的权责难以落实。东江湖上游矿产资源丰富，企业较多，上游获利，下游却担责受损，相应的责任追究和管理措施滞后，资兴市无权管辖。东江湖还是国家大型人工湖泊，兼有发电、抗旱防洪、航运、旅游、工农业生产和提供生活用水等方面的功能和作用，开发利用的主体多，而承担水资源保护成本的主体不明确，利用与保护的权责无法落实。

(3)技术瓶颈。东江湖流域生态环境保护涉及多领域的技术问题，加之东江湖具有“面积广、库容大、水位深”的特性，一些技术难题依靠郴州市乃至湖南省现有的科技力量，难以突破。例如东江库区水资源服务功能价值如何测算的问题，补偿标准问题等等，生态补偿的定量分析目前尚难完成，制定各地区域生态保护标准比较困难。解决这些瓶颈问题，非常需要国家层面给予更多的支持。

3 建立东江湖流域生态补偿机制的对策建议

我国流域生态补偿机制尚处于探索阶段，建立水源区生态补偿机制，必须从政策制度层面以及具体构想和实际操作层面上下联手，促进流域生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。

3.1 政策制度层面

3.1.1 加快生态补偿立法，源头防治生态环境问题

水污染防治是我国目前面临的突出环境问题。党的十九大报告指出，解决这一问题需要坚持全民共治、源头防治。从源头上防治流域生态环境问题迫切需要加快生态补偿的立法进程，以国家法律和地方法规的刚性约束为生态补偿机制的建立与政策的实施保驾护航。建议对生态补偿立法，如可以出台《生态环境补偿法》《流域法》等。根据生态补偿工作的急迫性和环境立法的严谨性，也可先从国家层面下发具有指导性的生态补偿管理条例或管理办法等，尽快为地方流域生态补偿提供规范有序、科学合理的“尚方宝剑”。

3.1.2 深化财政制度改革，完善财政金融政策

现有的财政转移支付制度对生态环境有所补偿，但力度不大、效果不明显。中央和地方在财政转移支付分配过程中，应该将生态环境保护的发展机会成本作为其中一个非常重要的因素加以考虑，对重要水资源保护区、重要生态示范区、重点生态保护红线区等因生态保护而牺牲发展造成的财税减少、收入降低、成本升高，均应在各级政府的转移支付中加大配额。东江湖流域是国家级生态示范区，应该设立生态保护环境治理专项资金，此项资金的主要来源即是中央和省市的财政转移支付。完善生态补偿专项资金的财政管理制度，确保资金重点投入到自然资源、交通设施等重大基础设施建设项目，以及环境治理、土壤修复、湿地保护等的建设与修复项目。探索完善金融对生态补偿的扶持政策，鼓励采用项目贷款的财政贴息、绿色金融（包括绿色信贷、绿色债券、绿色基金等）扶持政策。出台扶持生态产业发展的优惠政策，适当减免生态类投资项目的税费，加大生态环保类企业的财政支持，扶持生态环保类企业上市融资，鼓励各类主体投资生态产业，对从其它产业转型过来的生态环保产业实施奖励政策，从供给端加大高端生态产品的供给。3.1.3 加强跨区域跨部门联系，构建沟通协调联席机制

流域的生态保护补偿机制牵涉到多部门甚至多区域众多参与者的利益，必须为利益相关者提供一个平等协商的平台，加强跨区域、跨部门的沟通联系，协调各方利益。构建由国家有关部委、流经区域地方政府相关部门共同参与的沟通协调联席机制，定期召开联席会议，加强流域内上下游区域的经济合作，积极开展跨区域生态保护与环境污染的跨区域联防联控协作。逐步建立横向生态补偿机制，对跨区域的生态受益地区与保护地区、流域上下游地区进行横向生态补偿。

3.1.4 发挥市场机制作用，建立多元化生态补偿机制

市场机制对于吸引社会资金进入生态环保领域起着非常重要的作用。同属东江湖流域的宜章县创新融资方式，大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式，为该县莽山水库建设提供充足的资金支持，因其社会资本参与度较高，受到国务院通报表扬。生态补偿也可借鉴PPP模式等，充分吸引社会资金参与进来。鼓励成立市场化运作的绿色发展基金，健全社会资本投资生态环境治理领域的回报机制。探索推行水权市场交易，搭建水权交易平台，尝试排污权、碳排放权有偿使用与交易试点，通过政府引导和市场调节“双管齐下”，合理高效保护好、使用好水资源。

3.2 具体构想和思路

在东江湖流域生态补偿机制的具体实操方面，应学习借鉴先进经验，对国家现有补偿政策进行整合的同时，在辖区范围内进行适度探索。如：江苏省开展了“太湖流域环境资源区域补偿试点”；浙江省在全国第一个实施“省内全流域生态补偿”，创建了“东阳义乌水资源交易模式”和“金华流域生态补偿异地开发模式”；河北省正试行“生态补偿金扣缴政策”等等。

3.2.1 科学界定流域生态补偿主体和对象

筹集资金、实施补偿的组织机构即是补偿主体。东江湖流域的生态补偿机制理应由省政府主导为宜，政府出台强有力的政策和保障措施确保补偿机制的建立，构建完善的区域生态补偿网络。区域生态补偿网络的主导力量是政府有关部门如环保局、林业局、库管局、财政局等，区域金融事业单位、民间环保组织、民间基金会等也是区域生态补偿网络的重要社会力量。政府部门、事业单位及民间组织等各类力量之间要凝聚成合力，形成区域生态补偿的联合体。流域生态补偿的对象主要包括流域生态保护者和减少流域生态破坏者两类。东江湖流域的生态补偿的重点对象应该是流域生态保护者资兴市、汝城县和桂东县，特别是资兴市。

3.2.2 确定流域补偿的方式和模式

从短期来看，采用资金或实物予以补偿，即“输血型”补偿方式是东江湖流域最急需的；但从长远看，以政策、项目和智力等方式进行补偿，即“造血型”补偿方式应是该流域的长期选择。项目补偿：一是对资兴等地在东江湖流域外上马的项目给予政策倾斜、税收优惠等。比如，对资兴发展的接续替代主导产业、劳动密集型产业、高技术产业给予一定免税期限等政策等。异地开发补偿：省政府通过规划引导、项目支持等方式，在长株潭地区建立“资兴市东江湖生态补偿经济开发区”，把建立生态补偿机制与扶持重要生态功能区和欠发达地区的发展有机结合起来。如：浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为该市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。智力补偿：在禁止开发区域，对该区域的干部群众加大生态环保意识教育、培训力度，提高环境保护能力和水平，将这些费用支出列入中央财政全额补偿的内容。对东江湖移民开展有计划的培训，输送到发达地区就业，转移劳动力，减缓东江湖生态压力。东江湖流域生态补偿模式前期主要是采用以政府主导的补偿模式，逐步引入市场调节机制；后期探索完善政府引导、社会参与的市场化、多元化生态补偿模式。

3.2.3 加大流域补偿资金筹措力度

东江湖流域生态补偿的资金来源主要可以考虑如下几个方面：财政补偿如转移支付资金，市场化补偿如建立排污权交易市场，社会化补偿如各种捐赠、发行生态补偿彩票、开征生态税等。

东江湖流域可以按照国家环保总局文件《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》和《湖南省东江湖水环境保护条例》精神，首先落实财政资金和受益者补偿制度，探索从社会途径多渠道筹集资金。对于中央政府财政转移支付，可以实施国家购买，建立东江湖流域经济发展、居民生活水平提高和社会经济可持续发展的长效投入机制；对于省级财政资金，建议省政府改进各种资源费的征收和管理，逐步增加生态环境保护各类专项资金额度。如近期可以水资源费和矿产资源补偿费改革为重点，在水资源费的使用项目中增加对东江湖生态保护、环境治理及移民的补偿，提高补偿标准，并适当提高矿产资源补偿费的征收标准，将东江湖生态补偿纳入资源费的开支项目。在受益者补偿付费方面，建议：一是将东江水力发电厂及资兴市境内东江流域水电厂缴纳的所有税收中央和省级收入部分（200万元）全额返还给资兴市，作为东江湖生态补偿基金；二是省政府出台政策，允许资兴市从利用东江湖水作为冷却水的华润A、B厂，按年取水量提取资金；三是省政府将在瑶岗仙钨矿征收的矿山地质环境治理备用金全部返回资兴市和宜章县，专项用于矿山地质环境治理等；四是下游在因干旱或污染调用东江湖水时，按饮用水供水标准，由省政府协调从下游各市州按取水量适当补偿资兴市；五是允许资兴市政府从旅游门票收入中提取一定比例用于环境治理和生态保护；六是要求从东江湖直接取水的饮水工程支付一定补偿资金，实行水资源有偿使用。在探索社会途径多渠道筹集资金方面，可以尝试开展在下游城市采取认捐东江湖公益林的方法筹集资金，考虑由国家许可湖南省发行生态环境彩票，考虑建立流域生态补偿募捐基金机构，接受国内外基金、团体和社会的捐助等等。

3.2.4 构建流域生态补偿长效机制

建议省政府设立由发改委、环保厅、林业厅、财政厅等部门联合组成湖南省“生态补偿管理办公室”，对全省范围内的生态补偿实行综合管理，东江湖流域的生态补偿管理即是其职责之一。对东江湖跨区域生态补偿的协调、管理和监督职能由办公室行使。不断完善配套政策措施，出台水资源、林业资源、矿产资源保护与开发实施细则，完善水权、排污权、碳排放权等的市场交易与转让管理规章制度，探索资源交易市场化的生态补偿模式，在上下游之间建立水资源有偿使用的机制。为明确职责，合理考核，可以借鉴“河长制”的成功经验，流经区域“一把手”负总责，统筹各部门保护好水资源，加快建立自然资源和生态环境统计监测指标体系，加大绿色GDP和核算体系的研究，探索建立科学的环境资源价值评价体系。强化各级各类监督，不断增强生态补偿机制建立健全过程中决策的科学化和民主化。建立生态补偿资金使用绩效考评制度，实行生态补偿资金接受地的年度生态补偿实施情况报告制度和生态补偿实施情况部门年度审计制度。构建“责、权、利”统一的流域生态补偿长效机制，维护整个流域的生态安全，促进流域经济社会与资源可持续发展，实现“绿水青山就是金山银山”的“中国生态梦”。

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