对构建中国特色社会主义养老服务体系的思考与建议

朱 跃

作者为中国诚通控股集团有限公司副总裁，中国健康养老集团有限公司党委书记、董事长、总经理

党的十九大指出中国特色社会主义进入了新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要以供给侧结构性改革为主线，补养老等民生领域的短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡，构建现代化经济体系。2017年，我国60岁及以上老年人口已达到2.4亿人，占总人口比例超过17%，其中65岁以上老年人口近1.6亿人，占总人口的比例达到11.4%。老年人口正以每年1000万的速度增长，预计到2020年将达到2.55亿人左右，占比升至18%；到2035年将达到4亿人，占比超过25%；到2050年将达到4.87亿人，占比将超过1/3。

人口老龄化的加速对我国全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化、建成社会主义现代化强国带来了巨大的挑战。但同时，老年人群体消费总量占GDP的比重已达到10%左右，到2050年消费需求规模将超过100万亿，发展养老服务撬动“银色经济”为我国建设现代化经济体系实现高质量发展提供了新动力。积极应对人口老龄化带来的挑战与机遇，关键在于对标我国新时代中国特色社会主义发展的“三阶段”目标要求，逐步构建起适应我国国情和老年人群体消费需求的养老服务体系。

新时代我国养老服务体系发展的目标

党的十九大提出到2020年全面建成小康社会，要补短板、强弱项；到2035年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化，实现基本公共服务均等化，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；到2050年，在基本实现现代化的基础上，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基本实现全体人民共同富裕，人民享有更加幸福安康的生活。对标我国社会主义现代化建设的三阶段目标，从补民生短板到基本公共服务均等化，再到人民享有幸福安康的生活，对养老服务体系发展提出了更高的目标要求。

到2020年，围绕着我国老年人口的基本养老服务需求，针对养老产业发展中的问题和不足，以补齐民生短板、夯实服务基础为重点，实现多支柱、全覆盖的社会保障体系比较健全，城乡多层次以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务供需基本均衡，有利于养老产业和事业协同发展的管理体制机制、政策、标准体系基本完善，全社会共同参与科学应对人口老龄化的基础更加牢固等发展目标。

到2035年，在建立基本养老服务体系的基础上，围绕均等化、标准化、智慧化的发展需求，实现全社会养老服务供给充足有效，城乡养老服务均衡发展，高龄老人、失能老人补贴以及长期照护保险等社会保障制度更加完善，养老服务质量明显提升，社区、居家、机构养老的智能化、网络化服务体系更加完善等发展目标。

到2050年，在实现养老服务标准化、规范化和均等化的基础上，按照发达国家标准，围绕满足高品质养老服务需求，全面丰富养老服务功能、提升养老服务现代化水平，构建多元化、特色化、个性化、智能化的养老服务体系，使老年人享有幸福安康的生活。

我国养老服务体系发展的现状

面对老龄化加速和未富先老等现实国情，党中央高度关注并采取了一系列的政策措施，取得了明显成效。十八大以来，我国养老服务体系逐步完善，养老保险已覆盖9亿人、医疗保险覆盖13.5亿人，保障水平逐年提高；基本形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的服务体系，养老服务水平和质量不断提升，养老床位达到680万张，每千名老年人拥有养老床位数31张；享受高龄补贴的老年人2355.4万人，老年居住环境得到改善，老年文化、体育、教育事业快速发展，老年人精神文化生活日益丰富，敬老养老助老社会氛围日益浓厚。

然而，对标养老服务体系建设“三阶段”目标要求，养老服务有效需求不足、社会保障体系不健全、缺乏有效的供需调节体制机制、服务标准监督体系发展滞后、人才基础薄弱等养老服务体系高质量发展问题依然突出。

（一）养老服务有效需求不足

一方面，我国2000年进入老龄化社会时，人均GDP仅为2800美元，而发达国家进入老龄化社会时人均GDP基本在1万-3万美元，“未富先老”是我国快速老龄化进程中的基本国情，加之社会养老保险、企业年金与商业养老保险三大养老保障支柱体系还不健全，以离（退）休金为主的保障性收入仍是绝大多数老年人的主要收入来源，老年群体的消费支付能力较差。另一方面，我国传统文化、消费习惯等因素造成整体消费意愿偏低。全社会对社会化养老服务认识不足，且老年人节俭、储蓄观念较强。两方面原因叠加，造成养老服务整体有效需求不足。

（二）社会保障体系不健全

我国目前针对老年人养老服务需求的社会保障体系主要依赖养老保险和医疗保险。前者主要解决老年人基本日常生活支付问题，后者主要解决老年人医疗卫生支付问题，两项制度在保障人民老年生活保障方面发挥了巨大作用。但随着我国进入老龄化社会，全社会逐渐摆脱急性传染病大规模侵害的威胁，进入慢性病时代，老年人口比重及人均寿命的不断提高，长期照护类养老服务的需求大幅度提升。

理论上讲，长期照护服务中以治愈和恢复为目的具有“医”的性质的部分，应被纳入医疗服务范畴，由医疗机构提供服务；以维持和延缓为目的具有“养”的性质的部分，由家庭或社会专业机构提供服务。但在实践中，由于“未富先老”的基本国情，在长期照护类保险制度缺失的情况下，老年人只能尽可能地选择通过“医”的性质的长期照护来替代“养”的性质的长期照护。这种替代一方面使得应当由社会化服务承担的照护服务有效需求不足；另一方面导致以治病为核心的医疗资源被大量低效占用，医疗保险财政压力陡增，导致整体社会保障支付风险加大。

（三）缺乏有效的供需调节体制机制

一是缺乏统一有效的管理体制。在国务院机构改革之前，我国养老服务管理涉及民政部、商务部、老龄委、发改委、财政部、卫计委等多个部门，多头管理、责权不明、政出多门等问题突出，导致政策内容多有重叠、交叉甚至冲突，政策落实难以形成统一的标准及责任主体。管理部门多头、政策体系不统一，给养老服务产业化发展带来了较高的制度性成本。

二是尚未形成推动养老产业和事业协同发展的政策体系。我国现行的养老服务政策更倾向于公立机构、民办非营利机构所提供的以事业性为主的养老服务，而相应由企业主体提供的产业性养老服务无法获得相应的政策支持。同时，政府提供的事业性养老服务对象与市场化养老服务对象划分不清，以及政府直接参与事业性养老服务的提供，导致不平等竞争以及公办养老一床难求和民办养老高空置率现象的并存，养老事业发展对产业发展产生了挤出效应，使得市场在养老服务资源配置中的决定性作用未能有效发挥，在加重财政负担的同时，降低了养老服务体系资源配置效率。

三是尚未形成有效调节供需结构的政策体系。目前，我国多养老服务机构的政策支持主要以一次性建设补贴及运营床位补贴为主，且补贴标准没有能够与老年人实际服务需求和服务消费体验相结合，导致养老服务机构为最大限度获取补贴，“重量不重质”，盲目扩建普通养老床位，而针对失能老人刚性长期照护需求的护理型床位极度匮乏。重机构和设施建设、轻服务，导致服务功能供需错配、服务质量低下、服务资源闲置浪费、老年人服务购买意愿不足和财政支持的低效性。同时，在医养结合端由于现行服务政策的限制，医疗卫生、健康管理、长期照护难以做到真正的进社区、进家庭，社区在推进医养集合等多元化养老服务融合中的纽带作用没有得到充分发挥。

供需调节体制和机制的缺失，养老事业和养老产业发展的不协同，导致目前养老服务供给侧结构性失衡。

（四）服务标准监督体系建设滞后

一是国家层面统一的基础性标准体系有待完善。目前，养老服务质量管控以地方标准为主，国家层面统一的基础性标准发展相对滞后，不利于养老服务质量的统一监管。养老服务质量标准的制定、执行、监管、反馈机制中缺乏市场导向，行业组织、企业参与程度不够，标准缺乏实践经验，难以有效推行。

二是以服务为核心的标准体系有待健全。目前，我国养老服务标准主要侧重于管理、建筑、设施等方面，而并没有建立专门针对服务的标准体系，进一步加重了养老服务机构重设施建设、轻服务质量的问题。

三是多层次服务标准体系有待健全。城乡发展、地区间发展的不充分、不均衡当前是我国经济发展的主要特征。国家层面基础性标准的建设在现阶段需要根据不同地区经济发展水平、不同层次养老服务的基本需求特征，推进多层次服务标准监督体系的建设。

四是养老服务质量评估认证体系有待健全。我国养老服务评估体系仍在探索中，养老服务评估的内容不统一、评估用途较单一、缺乏信息化手段支撑，导致养老服务质量的市场约束、激励和监管的实效性不足。

多层次统一化服务标准、评估认证、监督体系的缺失，使得社会资本开展养老服务具有随意性、盲目性和短期获利性，损害了老年消费者的合法权益，不利于养老服务体系的可持续发展。

（五）专业化、职业化养老服务人才长期匮乏

专业化、职业化人才是养老服务体系健康可持续发展的根基。目前，我国面临养老服务人才稀缺与从业人员大量流失并存的困境。导致这一困境的原因，首要在于全社会对养老服务的整体认知不足，包括对养老服务的专业性、技术性、职业性认知不足，养老服务被视为“伺候人”的低端服务；对为老年人服务是传承中华美德、构建敬老孝老环境、体现社会主义现代文明主要举措的认识不足；对养老服务人员在人格上更具有爱心、社会公德的认知不足；对养老服务人员的尊敬和爱戴不足。养老服务从业人员的社会价值和个人价值无法得到正视，加上社会化培养体系、职业化体系发展不足，造成我国养老服务专业人才长期匮乏，严重制约了我国养老服务体系的健康可持续发展。

构建中国特色养老服务体系的建议

党的十九大明确保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行。结合我国国情，构建中国特色养老服务体系必须要发挥社会主义制度优势，坚持全社会支持，养老产业和事业协同发展的根本路径，从激发有效需求、建立有效的管理体制机制、分阶段建设多层次供给体系、推进医养功能结合、完善标准评价体系、建立专业化职业化人才培育体系、培育龙头企业等多个方面协同作为。

（一）完善社会保障体系，多渠道拓展养老服务支付渠道

一是构建社会化长期照护保险制度。建立长期照护保险制度有利于通过保险整合社会资金，优化支出效率，从而解决支付能力不足的问题；有利于引导长期照护服务从医疗服务中剥离，缓解医疗保险的财政支付负担，保障医疗资源能够高效运用，防控社会保障制度运行风险；有利于通过长期可持续增强有效需求，促进长期照护服务业、健康养老产业的可持续发展；有利于通过建立与长期照护保险配套的护理资格认定标准和服务支付标准体系，推进产业的标准化建设和全面有效监管，从而提高社会治理水平；有利于通过养老服务核心功能长期照护服务品质的提升，来带动整体养老服务质量的提升。通过国家财政补贴、划转部分医疗保险形成基本保障资金，社会救济、慈善捐赠形成补充资金，企业和个人缴纳形成主体资金，构建社会化长期照护保险。保险对象选择、缴费比例、服务内容、支付比例等内容，则根据筹资运行情况，在有效防控风险的前提下，分阶段逐步扩展或提高。

二是加强政策引导企业年金、个人养老计划发展。通过加大递延纳税等优惠政策方式鼓励企业建立年金制度，扩大企业年金参与率，鼓励企业年金与品牌化、连锁化养老服务机构建立员工养老服务保障合作机制。通过税收减免，鼓励金融机构针对老年人开发个人养老计划产品，支持养老计划产品与标准化养老服务挂钩。同时，通过相关法规和条例，引导产品规范研发、销售、收益分配，保障老年人合法权益。

三是多渠道增加老年群体的财产型收入。通过税收减免，支持老年金融创新，丰富针对老年群体的保险、基金、信托等金融产品。探索建立具有中国特色的以房养老模式，充分挖掘老年人的财产型增值收入。

四是引导树立正确的养老消费观。宣传“独立、自由、活力、乐享”的健康老年生活观念；通过公益广告、大众传媒等媒介渠道，社会保障性养老服务产品普及等手段，提高老年人对养老服务的认知度；通过补贴养老服务进家庭，引导老年人合理消费习惯。

（二）全社会支持，建立养老产业与事业协同发展机制

一是国家层面。一方面通过整体规划、政策制定、标准管理、税收减免、服务补贴、国有资本预算、国有闲置资产统筹转型发展等形式引导养老产业发展，通过购买优质养老服务保障养老事业发展；另一方面在国家机关改革的基础上，进一步明确养老服务产业与事业协同的统筹管理体制，优化统筹政策，降门槛、减流程、强监督，减少养老服务供给的制度成本。

二是社会层面。一方面通过整合全社会低效、闲置资产，积极引入健康养老龙头企业，扩大养老服务供给；另一方面将老年群体救助和捐赠与优质养老服务对接，保障被救助群体能够得到应有的服务。

三是企业层面。一方面探索建立符合我国国情，面向多层次老人群体的健康养老运营、管理、服务模式，全面提高养老服务质量和运行效率；另一方面牢牢把握住老人对更加美好生活的向往，围绕生活照护、护理康复、健康管理、精神慰藉、旅游休闲、教育文娱等多元化服务，探索创新能够有效丰富、改善、保障老人生活服务产品。

四是个人层面。将从事养老服务作为传承中华美德、践行社会主义核心价值观、提升个人社会价值的重要实践，通过直接从业、志愿者、义工、社会实践等多种形式参与到养老服务中去。

（三）分阶段有序推进供给体系的建设

适应我国城乡发展、地区间发展的差异性，针对不同层次、不同需求、不同支付能力的老年群体建立相应的服务供给体系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场来提供与多层次需求相匹配的养老服务，国家通过购买服务的形式保障托底养老和特殊人群养老。随着城乡一体化发展，人民共同富裕水平的提升，再逐步推进养老服务的均等化。

（四）发挥社区养老纽带作用，推进医养结合

医养结合的核心在于“功能”上的结合，而不是“机构”上的结合，医疗机构办养老或者养老机构办医疗，长期来看是资源的重复建设和浪费、并增加医疗保险财政负担，是对医养结合的认识误区。医养结合的重点是如何使老年人在养老的同时能够便捷、快速地得到相应的医疗服务。

从我国“未富先老”的国情以及传统文化出发，老年人养老的主要场所是居家和社区，结合分级诊疗制度、医生及护士多点执业制度、家庭医生制度改革，通过一般性医疗、健康管理、慢病管理、医疗护理资源在社区的下沉，通过社区医疗机构与养老机构的合作对接，真正有效实现医养结合进社区，实现服务连接便捷化。同时，鼓励社区通过功能设施配置、服务协议、服务绿色通道、O2O服务等多种形式，有效整合居家养老、机构养老、老年用品、老年金融、智慧养老等各类养老服务，从而满足多元化、多层次养老服务需求。

（五）加强整体规划，完善多层次标准体系，加强监管

一是加强国家层面养老服务体系建设的中长期规划。根据党的十九大提出的到2050年建成社会主义现代化强国“三步走”战略，研究制定养老服务体系建设的中长期规划。根据我国老年人口规模、结构、需求、支付能力的变化趋势，明确中长期发展原则，分阶段明确定量、定性发展目标，从完善社会保障体系、建立服务与产品供给体系、推进医养结合、养老产业与事业协同、构建孝老敬老政策体系和社会环境等方面明确中长期养老服务体系建设的方向和重点任务。

二是构建“国家+地方+行业”的三级养老服务质量标准体系。在国家层面，根据目前不同地区基本养老服务需求的基本特征，明确分类标准、统计口径、设立原则、实施途径等，构建多层次的基础性养老服务质量标准；在地方层面，根据各地市场需求状况与供给水平，在国家统一标准的基础上，构建特色化、区域性的养老服务质量标准；在行业层面，支持龙头企业根据实践经验，制定标准体系，成为行业标准的示范者、实践者与总结推广者。

三是建立“需求评估+供给评估+人才资质评估”的认证体系。在服务需求端，根据年龄、健康状况、自理能力等对老年人进行分级评估，结果作为养老服务补贴及优惠的依据；在服务供给端，对不同养老服务机构分类评估，实施动态化评级及相应的奖惩机制；在服务人才方面，对不同种类专业人才建立等级化评估体系与资质职称评定制度。同时，建立第三方评估机构与专家智库，健全动静结合的评估工作机制，加强评估结果的监督、复核。

四是构建全方位的监督管理体系。规范社会资本进入养老服务市场的行为，加大监督与惩罚力度，健全养老服务机构评级升、降级机制以及黑名单管理制度。加强行业自律管理，由政府相关部门与龙头企业牵头成立行业协会组织，实现政府监督与行业内部自我管理、自我约束、自我监督的协同配合。发挥社会监督作用，加快建设养老服务企业信用体系，健全老年人及家属对服务的反馈机制，通过设立老年维权绿色通道、消费公益热线等方式，切实保护老年消费者权益。

（六）建立全社会专业化、职业化养老服务人才培育体系

一是提升社会对养老服务的认知水平。养老产业人才培养首先要解决社会观念问题，提升全社会对养老服务的认知水平。充分认识到养老服务具有较强的专业性、技术性和职业性，同时需要养老服务从业人员具有良好的爱心、社会公德。将养老服务人员作为我国现代化职业体系建设的重点内容，建立养老服务职业技术评定、认证体系；将为老人服务作为传承中华美德、构建敬老孝老社会环境、建设社会主义现代化文明社会的标志；全社会给予养老服务从业人员充分的尊敬和爱戴。

二是构建“学历教育-职业培训-企业内训”三级人才培养体系。以政府为主导，探索建立“养老服务人才培养专项资金”制度。规范课程，统一教材，加强公办院校开办的养老服务人才相关院系与专业的建设力度。注重理论与实训相结合，鼓励企业与公办院校和职业培训机构开展实训合作。

三是加强宣传引导，“政-企-社”联合，改善养老服务人才就业环境。鼓励与引导医疗机构、康复机构与养老机构相连接，打通养老护理人员职业晋升通道；鼓励政府、企业、社会组织联合设立专项奖励资金，对养老服务优秀人才给予奖励；针对养老服务从业人员在户籍、社保、子女教育、税收、生活补助等方面基于政策倾斜，增强社会职业认可。

（七）培育养老产业龙头企业，发挥引领、带动、辐射作用

加强顶层设计和政策引导，通过全社会支持，整合闲置资产及优质资本、资源、技术、管理、人才，发挥国有资本积极作用，培育养老产业龙头企业，开展市场化、专业化、产业化运营，推动养老产业和事业的协同发展。发挥龙头企业积极作用，探索养老事业和产业协同、医养结合发展模式，探索中国特色健康养老运营、管理、服务模式，打造“政府倡导、老人满意、社会好评”可持续发展的示范性项目，引领中国特色养老服务体系的建设与发展。

积极应对人口老龄化，从现在开始到2020年全面建成小康社会，是构建具有中国特色的养老服务体系的筑基和攻坚阶段，在党和国家的正确领导下，在全社会力量的全力支持下，医养结合，养老产业和事业协同发展，中国特色养老服务体系将步入高质量发展阶段，也将在我国现代化经济体系建设中发挥引领作用，为我国新时代中国特色社会主义发展提供坚实支撑，也为世界应对人口老龄化问题提供行之有效的中国方案。