跨县“飞地”“造血”模式：嘉兴精准扶贫脱贫新实践

□嘉善县人民政府 平湖市发展和改革局

“飞地”经济模式打破两地原有行政区划限制，采用跨空间行政管理和经济开发，从而实现资源共享、优势互补、协调发展，是全省首创的山海协作新模式，为打造山海协作工程升级版作出积极探索

近年来，嘉兴市牢记习近平同志“推动欠发达地区跨越式发展”的要求，积极参与山海协作工程，通过各种途径把资金、技术、人才优势与欠发达地区的资源、劳动力、生态优势结合起来，通过双向互动、合作共赢，不断增强推进山海协作的动力。平湖市与青田县、嘉善县与庆元县等地的跨县“飞地”“造血”模式就是典型实践。

平湖首创山海协作新模式，启动“飞地抱团”4.0版

平湖市发挥自身优势，积极深化山海协作，创造性地开展与青田县的跨地市“飞地”实践，在国家级平湖经济技术开发区共建平湖·青田山海协作“飞地”产业园，成功开创“飞地”抱团4.0版。“飞地”经济模式打破两地原有行政区划限制，采用跨空间行政管理和经济开发，从而实现资源共享、优势互补、协调发展，是全省首创的山海协作新模式，为打造山海协作工程升级版作出积极探索。

（一）升级飞地模式，探索精准协作新路

自2003年“欠发达乡镇奔小康工程”开始，平湖与青田就建立了结对帮扶关系，双方在此后十余年时间里长期保持良好的协作关系。2015年，省政府制定出台《关于进一步深化山海协作工程的实施意见》（浙政办发[2015]132号），将平湖、青田确定为结对县（市），由此开启了两地携手、山海协作的全新发展之路。

平湖市作为全省首创“飞地”经济的县市，自2006年起已连续实施四轮“强村计划”，从以村为单位发展物业经济的1.0版本；到镇域联建，发展优质物业的2.0版本；再到飞地抱团，跨镇（街道）在市级优质发展平台建设高收益的高标准物业项目的3.0版本，已累积系列飞地抱团经验。截至2017年底，全市75个村集体经济经常性收入达1.35亿元，平均每村180万元。同时，该市工业经济发达、产业配套成熟，但伴随经济社会持续发展，土地指标、发展空间等资源要素瓶颈制约日益明显。青田县位于浙西山区，素有“九山半水半分田”之称，有着大量待开垦耕地及土地指标，但村级集体经济相对薄弱，居民生活水平有待提高。

为此，平湖与青田两地政府共同探索“飞地”经济，于2017年6月正式签订《平湖·青田山海协作“飞地”产业园合作协议》，共同打造全省首个跨县域“飞地”抱团项目——平湖·青田山海协作“飞地”产业园，成功开启“飞地”抱团4.0版本。根据双方协议，两地建立耕地占补平衡指标调剂合作机制，青田县将大力实施高等别垦造耕地项目，每年优先调剂给平湖市使用，可在很大程度上缓解平湖的土地要素瓶颈制约。

（二）完善共建机制，建立“三供三保”体系

建立由两地主要领导为召集人的联席会议制度，每年召开联席会议两次，共同研究解决山海协作重大事项与问题。平湖市专门成立了平湖·青田山海协作“飞地”产业园项目推进领导小组，由市领导担任组长，平湖经济技术开发区、市委组织部、市发改局三家单位主要负责人担任副组长。值得一提的是，两地创新建立“三供三保”合作模式，即青田县“供土地指标、供钱投资、供人管理”，平湖市“保障落地、保障招商、保障收益”。由青田县156个经济薄弱村共同出资联合成立农村集体经济联合发展公司，落实土地指标和项目建设资金；由平湖市选址进行科创中心、科技孵化器、众创空间等产业平台建设，并负责后期的招商引资。两地还建立了干部和专业技术人员互挂互派制度，落实干部共同参与推进园区建设，青田县选派3名干部到平湖市进行为期2年的挂职。

“飞地”产业园项目坚持总体规划，按照一次设计、分步建设的要求，结合“最多跑一次”改革，实行项目审批“绿色通道”“红色代办”等特色服务，保障项目高效流转、快速审批、落地落实，统筹推进各项目开发建设，确保项目早建成、早投产、早收益。项目总规划用地300亩，其中占地面积50.3亩、总建筑面积41821.35平方米、估算总投资1.95亿元的一期项目已于今年3月正式开工，共建设3幢高标准厂房，2号厂房将于10月底前完工，1号和3号厂房及其配套附属工程计划于2019年6月前完工。

（三）深化山海协作，谋划互惠共享新篇

平湖·青田山海协作“飞地”产业园一期项目建成后，预计共可引进外资1亿美元，实现年产值7.4亿元。按照协议约定，平湖市已围绕高科技型企业和信息、环保、高端装备制造业等省八大万亿产业开展重点招商，目前2号厂房已被先进装备制造业项目意大利康迈尔机电整幢租赁，首期总投资3500万美元，将于2018年底投产。在收入效益分配上，产业园将采取包租固定回报和基金扶持的方式进行合理分配，变以往单一的以资金保障为主的结对帮扶形式为资金保障与产业扶持并重的合作新机制。前五年，青田县156个经济薄弱村每年获得投资额10%的收益，即每年增加收益1950万元，平均每个经济薄弱村获得集体经济收益12.5万元，达成消薄目标，而平湖市则通过指标“飞地”实现项目落地零成本；后五年实行租金收益加税收分成，双方共享厂房实际租金加园区企业税收地方所得部分，实行对半均等收益。

同时，两地依托青田县优越的自然生态和华侨、石雕等历史人文资源，合作打造山海协作生态旅游文化产业园，力促“生态+、文化+、旅游+、互联网+”等多元功能、业态融合，做深做实做全山海协作。目前，平湖市已派驻一名副市长赴青田县挂职，主抓园区建设。此外，在旅游、招商引资等方面两地也均建立了合作共享机制，努力实现多领域的全面合作。

嘉善、庆元、九寨沟浙蜀三县跨省“飞地”合作，助力精准脱贫

今年5月3日，嘉善县携手省内山海协作结对县庆元县、东西部扶贫协作结对县四川省九寨沟县共同签订共建跨省“飞地”产业园合作协议，在嘉善共同建设跨省“飞地”产业园，进一步探索精准扶贫新路径，以“飞地”“造血”方式助力两地打好脱贫攻坚战。

（一）实施背景

为解决村级集体经济发展不平衡、偏远村集体经济普遍比较薄弱等发展难题，嘉善从2016年开始探索实施“飞地”抱团发展，主要做法是组织县内经济薄弱村，以股份合作形式突破区域限制抱团投资，安排县内金边银角优势区块联合建设“两创中心”等可持续发展项目，相关村集体获得项目分红收益。

同时，认真贯彻落实习近平精准扶贫脱贫战略思想，积极开展省内山海协作和东西部扶贫协作。为帮助对口支援地区早日脱贫，嘉善不断探索精准扶贫新路径，此次县委县政府研究决定参照县内“飞地”抱团发展模式，组织庆元县、九寨沟县创新实施跨省“飞地”抱团合作，打造省内山海协作和东西部扶贫协作升级版，助力两县打好脱贫攻坚战。

（二）主要做法

“飞地”产业园选址在嘉善县域内最具区位优势的沪杭高铁和高速边上的大云中德产业园内，规划面积300亩，其中一期约73.63亩，投资1.74亿元，建造标准厂房用于项目租赁。“飞地”产业园全程实施项目化运作，由庆元、九寨沟共同注册成立全资国有公司负责项目土地摘牌、厂房建设、后续运营管理等工作，产权归两县国有公司所有。嘉善由县领导牵头组织相关单位成立“飞地”产业园推进组，并深入践行“最多跑一次”改革，在行政审批、服务效能等方面开辟绿色通道，实施全程代办，并按照产业发展导向和布局，着力引进高质量项目，优先落户“飞地”产业园，以最佳的服务确保“飞地”产业园在预期时间内开工建设、竣工投产。园区建成后前五年，嘉善每年以两县总投资额的10%固定回报庆元和九寨沟，“托底”保障两地收益；考虑到九寨沟为深度贫困县，另将园区地方留存税收的50%给予九寨沟。后五年，厂房租金收益归庆元和九寨沟，另将园区地方留存税收的50%按照投资比例给予庆元和九寨沟。十年后收益回报由三方再行商定。

（三）整体效应

从外部输血到功能活血，多向推动精准脱贫。坚持刚性支助与柔性帮扶相结合，疏通扶贫路径，激活脱贫动力，确保精准扶贫扶得优、扶得强。

坚持优势互补。嘉善区位优势明显，产业基础扎实，招商引资经验丰富，但面临土地、空间等要素制约，庆元、九寨沟环境优美、土地空间资源丰富，但区位条件差、经济基础弱，限制了村级集体发展。三地优势互补，创新模式，庆元、九寨沟解决用地指标、占补平衡等要素保障，嘉善负责招商引资、产业发展，既解决了嘉善缺少空间、缺少指标的困境，又破解了两地经济薄弱村脱贫攻坚难题。

突出收益保障。跨省“飞地”产业园一期项目建成后，庆元83个经济薄弱村、九寨沟48个贫困村，预计每年共可得到近2000万元的收益，相当于每个村每年增收约15万元，而目前两地这些村的集体经济收入每年分别不足5万元和2万元，这将大大增强这些村集体的办事能力、发展能力。

强化智力帮扶。搭建三地交流协作平台，深入推进干部互派，全程参与“飞地”产业园开发、建设和运营，帮助提高两县干部对产业园的建设、管理水平。加强人才培养，“飞地”产业园优先招用庆元、九寨沟技能人才和优秀劳动力；嘉善每年开设村干部交流培训班，开展三地村干部互动交流、学习培训，共同提升基层人员工作能力。