电梯未安装应急处置平台前端报警装置该如何处理

案情回顾

《中国质量技术监督》2018年第8期“抛砖引玉”栏目刊登的《市政府通知能否作为电梯处罚依据》介绍了这样一起案例：2018年3月5日，A县质监局收到C市特检院寄来的B小区电梯检验报告（报告编号：AB2018TC04529），检验报告上检验结论为依据C市政府办公厅《关于进一步加强电梯安全管理工作的通知》（以下简称《通知》），各县人民政府，各有关单位要采取有效措施，积极推动电梯应急处置平台的建设，要求所有的公共场所和住宅小区的乘客电梯安装前端报警装置与应急平台连接，现经检验该台电梯未安装应急处置平台前端报警装置，为不合格电梯。3月6日，A县质监局特种设备安全监察人员对B小区进行专项监督检查，发现B小区的这台不合格电梯正在使用，电梯仍未安装应急处置平台前端报警装置。经调查，B小区负责人对电梯未安装应急处置平台前端报警装置没有异议。案审会上，与会人员对电梯检验依据市政府通知判定为不合格电梯提出了三种不同意见，本案到底该如何处理呢？

文章刊登后，各地读者纷纷来稿阐述自己的观点，其中许多看法都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

山东省德州市质量技术监督局王洪革认为：

C市特检院出具的报告不合理，A县质监局也不能依此为据进行处罚，理由如下：

一是规范性文件不宜作为处罚的依据。我国《立法法》规定，法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等是正式的法的渊源，其中并不包括除此之外的其他规范性文件。《行政处罚法》第十四条规定，其他规范性文件不得设定行政处罚。根据上述规定，可以说规范性文件不宜作为行政处罚依据。此案中，C市政府办公厅的《通知》，通过标题、文号和部分叙述即可认定该通知为政府的规范性文件，其要求所有公共场所和住宅小区的乘客电梯安装前端报警装置与应急平台连接也无不妥，但其并没有说明如果不安装就视为不合格电梯，或是说如何进行处罚等，因此说市政府的通知并没有缺陷，也不宜做为处罚的依据。

二是C市特检院不应依市政府文件对所检电梯做出结论。根据《特种设备安全法》第五十二条之规定，特种设备检验、检测工作应当遵守法律、行政法规的规定，并按照安全技术规范的要求进行，可以说，特检院的检验工作均是依据特设规范进行的，并没有说明可以依据规范性文件，尤其是该案例中，现行的法律、法规及安全技术规范没有强制要求电梯安装应急处置平台前端报警装置，甚至对于个别电梯生产企业，如果以规范性文件的形式要求其提供端口标准等，可能会以涉及商业秘密为由，排斥此类安装行为，因此，做为该案中电梯检验机构C市特检院，更应该严格执行法规的规定，而不是依市政府文件对所检电梯做出不合格结论。

三是应该综合运用行政手段解决此类电梯安装报警装置问题。既然C市特检院不应以政府通知作出电梯不合格的结论，那么A县质监局更不应以此报告进行处罚，但是，鉴于C市政府通知是出于合理目的制定的文件，也并无不妥，而且这也是解决问题的有效办法，那么如何落实此类规定呢？笔者认为，在没有通过地方立法强制执行的情况下，可以通过多个行政部门分别采取手段加以推行，如由房管部门强化对物业部门的管理，要求其配合加装装置；在采购电梯时，可以将加装装置做为前置条件；在电梯检验时，要将没有加装装置的情况及时记录和上报，交由职能部门办理。同时，政府也应该加大宣传力度，或是设立红黑榜，让电梯业户主动支持该项工作，而不是仅凭处罚手段来强势解决问题。

湖北省孝感市食品药品检验检测中心王碧波认为：

近年来，电梯数量快速增长，电梯与人民群众日常生活密切相关，直接关系群众生命安全与生活质量。电梯安装应急处置平台前端报警装置是提高电梯应急处置能力、满足群众对电梯安全的更高需求，体现服务民生的重要举措。建设电梯应急处置服务平台，是加强公共服务，满足群众安全乘梯的必然要求。当前，由于部分电梯管理和维护不到位，电梯困人等故障时有发生，部分电梯维保单位小、散、乱，不能按规定时限到达现场实施救援，造成乘客被困电梯时间较长，引发群众对电梯安全的质疑和恐慌。通过电梯应急处置服务平台，提高电梯应急处置能力，保障乘客困梯后得到快速解救，是人民群众对电梯安全工作的迫切需求。电梯应急处置服务平台的功能包括：一是发挥应急协调指挥功能。接到乘客困梯电话后，指挥并监督电梯的签约维保单位按照电梯应急救援响应程序和时限要求实施救援；对维保单位不能及时救援的，协调就近的其他电梯维保单位或公安消防等救援力量，实施安全、快速、科学的救援，最大程度缩短乘客困梯时间。二是发挥咨询服务功能。接受群众有关电梯安全的咨询、投诉和举报，解答和协调解决群众使用电梯中的安全问题，对电梯维保、公安消防等救援力量进行电梯应急救援培训和技术指导等，成为服务群众、服务社会的窗口。三是发挥风险监控功能。按时统计和分析电梯困人等故障数据，开展风险监测，及时发布预警信息，实施分类监管，实现电梯安全的动态监管和科学监管。四是发挥社会监督功能。定期向社会公布电梯安全状况的信息，向当地政府和相关部门提出电梯安全管理工作的建议，发挥社会监督作用，促进电梯使用、维保单位落实安全主体责任，推动多部门综合监管机制形成。

本案的重中之重是审查电梯检验报告法律效力。笔者认为特种设备检验机构检验依据应为目前我国现行有关电梯检验的法律、行政法规、安全技术规范及相关标准的规定，但本电梯检验报告依据C市政府办公厅《通知》文件要求各县人民政府，各有关单位采取有效措施，积极推动电梯应急处置平台的建设，要求所有的公共场所和住宅小区的乘客电梯安装前端报警装置与应急平台连接，这样检验报告的法律效力大打折扣，所以电梯检验报告不能作为行政处罚的证据。

对第一种意见的理解：意见依据C市特检院的检验报告认定电梯检验不合格，构成使用不合格电梯的行为，违反《特种设备安全法》第四十条第三款规定，依据《特种设备安全法》第八十四条第一项进行处罚，笔者上面已讲电梯检验报告法律地位不足，不能作为处罚依据。所以，第二、三种意见处理较为恰当。

通过本案，值得思考的问题：电梯安装应急处置平台前端报警装置是确保电梯运行安全有效的措施之一，要想好的政策得到好的执行，建议给此项政策提升法律地位，在电梯检验的法律、行政法规、安全技术规范及相关标准中作强制要求，安全问题不能等，建议相关立法部门加快立法进程，让老百姓的出行更安全。