浅析我国行政复议制度存在问题及完善

尹溢青

（中央民族大学，北京100081）

1 引言

行政复议是我国设立的一种在行政体系内部化解行政争议的制度，指公民、法人或其他组织以行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益为由，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并做出裁决的活动。《行政复议法》于1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，时至今日，行政复议制度取得一定成效，但也显露出一定的问题。据统计，各地行政复议案件在历经2000年到2001年的快速增长后，2002年就开始出现下降趋势[1],从近年大量涌入政府的上访事件也能看出，行政复议没有完全发挥力量。因此，本文对前人研究进行梳理、归纳，总结了完善行政复议制度的思路。

2 行政复议机构的设立

复议机构改革是完善复议制度最为核心的部分，我国《行政复议法》第三条，“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”，这一规定在实践中遇到了困难，体现在以下几个方面：

其一，复议机构数量庞大、结构分散。对应复议机关，我国复议机构主要为：国务院工作部门法规司和省级政府法制办；省级政府工作部门法规处和地市级政府法制办；地市级政府工作部门法规科和县级人民政府法制办；部分县级政府工作部门法规科（股），此外，某些事业单位也设立了行政复议机构[2]，复议机构数量庞大、结构分散，没有统一规划的体系，给管理、监督带来了困难。其二，权利与职责不对等。复议机构从属于复议机关，在很多问题上都不可避免地要听命于复议机关，虽然复议机构的确负责审查具体行政行为是否合法、适当，并拟订行政复议决定，但最终实际决定权仍掌握在机关首长手中，议者不决，决者不议。其三，复议工作易受忽视，工作质量有待提高。“负责法制工作的机构”平时还要起草法律文件、进行法制宣传、执法等，无法集中力量审理复议案件。另外，人手不足，有的地方甚至存在人员编制虚位现象，工作人员没有培训、考试就匆匆上岗。

行政复议的本质内涵决定其必须由一个统一、独立的机构来实施[3]，改革复议机构的设立，要相对集中复议权，2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提到，可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使：①县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。②实行全国垂直领导体制的部门，复议案件由其上级主管机关管辖，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。关于复议委员会，早在2007年，北京、哈尔滨等城市就开设了试点，让来自高等院校、科研机构、法律服务机构中遴选的“外脑”成员参与做出复议决定，但只用于重大疑难案件的办理。

3 行政复议程序的设置

行政复议是一种行政司法行为，那么其程序设立应依照机关性质定位为行政程序还是按行为内容定位为司法程序呢？虽然学界各学者看法不同，但就一点达成共识：应着眼于更加根源的问题——权利救济上，保障行政复议作为行政程序的高效率，同时增强司法元素使其更具说服力。具体构想如下：

首先，完善调查、证据制度，《行政复议法》的规定过于简单，缺乏对证据形式、证据效力、举证责任、举证期限、质证规则等具体说明，申请人无法有效提供证据，工作人员无所适从，扩大了他们的自由裁量权。其次，增加告知制度，要保障申请人的知情权，复议机关应当将行政复议程序进行中可能会对申请人权益产生影响的事项予以及时告知，特别是在做出对申请人不利决定之时，为申请人提供下一步行动的向导。另外，繁简分流，提升效率，目前行政复议仍逐级申报、层层审批，这压缩了实体审理时间，可以将复议程序类型化为一般程序和简易程序，分别规定不同的适用情形与程序规则，繁简分流。最后，完善审查方式，透明审理过程，出于效率考虑，行政复议原则上采用书面审查方式，但申请复议的案件本来就充满争议，仅靠书面材料难以全面审理，并且复议决定只包括结论，这使复议公正性遭受质疑，这样的“闭门式审查”给行政机关领导干涉的机会[4]，因此要完善审查方式，透明审理过程。

4 行政复议受案范围的规定

行政复议作为行政体系内部解决行政争议的途径，具有专业性强、效率高的优点，能为法院过滤很多一审案件，节约司法资源。因此，有的学者主张扩张复议受案范围，缓步拾阶，将其打造成化解行政纠纷的主渠道，理论上讲，一切行政相对人认为行政机关对其产生法律上利害关系的行为都应囊括[5]，如社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷；对公务员的行政处分或其他人事处理决定；与行政法规、规章、行政规范性文件相关的纠纷等，学者王万华在对各地复议机构发放的调查问卷中也显示，有关行政劝阻、专题会议纪要、交通事故认定书、专利案件、要求退还多交的养老保险金、要求将单位部分养老保险金自行垫付以领取退休费、对人事部门办理离退休不收的等新型案件是否属于复议范围有必要进一步研究。

5 与行政诉讼的衔接问题

行政复议和行政诉讼是二元并行的两种制度，复议是内部救济，具有行政问题处理的实务经验，诉讼是外部救济，能站在更为公正的角度审视纠纷本身。化解行政纠纷，公民可以自由选择复议或诉讼，法律规定的情况除外，如复议前置，这主要是为了尽量在行政程序内解决行政纠纷，但是实际中，由于法律关于复议前置的规定缺少统一、明确的标准，反而给行政相对人增添了困难，比如有人因为未及时提出复议，错过申请时限，最后因没有经复议程序失去了诉讼权，针对这点，学者认为，要在立法上要明确复议前置的情况，将能够充分发挥行政机关优势的案件类型统一、限定，其余普通案件尊重行政相对人的想法，总之要有章可循、条理清晰。

另外，由于行政复议的审查范围较诉讼的广，所以在实际运行中，也存在只能进行复议而排除在诉讼之外的情形，对于这部分案件，如果经过复议，当事人仍然不服，应当如何进行救济？有的学者认为应该将两者受案范围在立法上进行统一[6]，有的支持扩大行政诉讼受案范围，将劳动权、受教育权、集会、游行、示威等公民基本权利列入其中[7]，这样行政相对人仍然拥有诉权，这类行政复议行为的合法性还能够受到司法机关的司法审查。

6 结语

综上所述，目前我国行政复议制度的确存在许多问题，其效用还没有得到完全发挥。在机构设立方面，可以先采用复议委员会的模式，增强其独立性、公正性；在程序方面，抓住实质的公正，去掉程式性的手续，直接切入争点，最大程度实现公正、高效；在受案范围方面，应逐步扩大，为其他行政争议解决方式分担压力；在与行政诉讼衔接方面则需要双方的改善。