科研设施与仪器开放共享重在疏通体制

韩凤芹

(中国财政科学研究院，北京 100042)

重大科研基础设施对国家的科技发展和经济社会发展发挥着全面、广泛的支撑作用，其使用效率高低不仅关乎财政资金效益，更直接影响科技创新能力。近年来，国家高度重视科技资源的合理配置问题，从中央到地方都推出多项政策促进重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享，其中，重点任务是建构奖惩结合的激励引导机制，补贴的标准、范围逐年扩大，不少省市补贴范围将仪器原值从50万元下调到30万元、20万元、10万元，补贴的规模不少地方实现了翻倍，补贴的对象也由单向扩大到对管理单位和企业用户的供需双向补贴。但是，研究发现，科研设施与仪器开放共享的真实状况并不清晰，甚至一些问题被忽视了，而产生问题的症结还是体制问题，如此，通过奖补机制去激励的话，政策效果也不容乐观。

1 部分科研单位和地区积极推进科研设施与仪器开放共享

自20世纪90年代以来，部分科研单位和地区已经开始推进科研设施与仪器开放共享，先后建立了多种形式的共享平台，北京、广东、上海等地还以地方立法的形式促进大型科学仪器共享。高校和科研院所也较早进行了科研设施与仪器内部共享的探索。中国科学院2009年建成大型仪器共享管理网，作为院内仪器设备开放共享、技术协作与交流的重要工作平台。在管理上，实行“区—所”两级架构，根据各研究所的学科性质划分为13个区域中心，区域中心下辖若干公共技术服务所级中心负责仪器的维护和使用；在营运方面，对部分仪器设施实施共享收费制度，收费费用基本能覆盖设备运营维护费的60%～70%，不能覆盖的部分由中科院从成本补偿的角度进行直接补贴。中科院每年根据获取的基准指标数据，结合设备维护情况、使用过程中用户评价信息，分区域中心进行评比。目前，中科院下属70%左右的科研所都成立了所级中心并参与共享考核。被称为中国科研体制特区的北京生命科学研究所在兴办之初，就建立了大型仪器通用共享的制度，超出一万美元的科研仪器和设备由研究所统一购买、统一管理、统一使用，各实验室按照“先预约先使用”的规则预约使用。北京生命科学研究所内的仪器设备经常24小时排队使用，杜绝了闲置和浪费。仪器设备的科学使用，既满足了科研工作的需求，又节约了大量经费，是其科研体制机制改革试点的重要成绩之一。此外，非体制内的科研机构或企业更多地进行了科技代工服务等多种形式的市场化服务模式和机制的探索。

2 当前科研设施与仪器共享水平的基本判断

目前，我国大型科研设施与仪器的使用状况透明度较低，同时共享程度及共享情况的信息不透明。科技部、财政部于2009年开始进行全国性调查，虽然是采用自己填报加重点调查的方式，还不能完全反映当前我国科研设施与仪器的基本状况，但总算有了一套可供参考的数据，可惜的是也只在2013年公布了一次。这对我们准确判断科研设施与仪器的使用共享状况带来很大困难，也使社会上充斥着一些似是而非的说法，给科学决策带来了不必要的压力。

2.1 “科研设施与仪器共享率不高”的表述不准确

目前所说的科研设施与仪器的共享率(对外共享服务率)不高的表述并不准确，这首先涉及一个基本概念的问题，也就是利用率、开放率和共享率的关系问题。利用率是指一定时期内科学仪器的有效工作机时与定额工作机时之比；开放率是指参与共享的大型设备占全部大型科学仪器设备数量的比率；共享率(对外共享服务率)是指一定时期内科学仪器的对外服务机时与有效工作机时之比。大多数专家认为片面采用共享率指标不科学，“开放共享”的目的是为了提升科学仪器设备的利用率。科学仪器设备的共享程度与利用率之间并不完全符合正相关的关系——共享程度高的仪器，其利用率未必高；而共享程度低的仪器，其利用率则未必低。共享率不高不意味着利用率不高。利用率和共享率不是平行的概念，利用率包含了共享率[1]。利用率有对内自己使用与对外提供共享服务之分，如果自身利用率高，对外提供共享服务的时间自然短。在没有理清仪器设备共享率和利用率之间关系的情况下，笼统地强调“开放共享率”，是片面和不科学的。

2.2 央属高校、科研院所的科研设施与仪器利用情况较好

央属高校、科研院所的科研设施与仪器利用情况较好，一般在70%以上，并不像外界模糊判断的那样，闲置比例过高。有研究表明，首都全部类型单位拥有的大型科学仪器设备利用率为71.40%，而中央属单位200 万元以上大型科学仪器设备利用率达到了97.22%[2]，这与科技部、财政部发布的《国家重点科技基础条件资源调查年度报告(2013)》的相关数据基本是吻合的：2012年，科研院所平均每台(套)工作机时1335.5小时，利用率83.5%，开放率76.6%；高等学校平均每台(套)工作机时为1036.5小时，利用率64.8%，开放率88.2%。也有研究显示，依照1600小时的设备利用标准，中国大型科学仪器设备的利用率为86.5%，对外服务率为9.4%。在中科院拥有的仪器设备中，近六成仪器的利用率高于平均值。

2.3 散落在课题组的仪器设备开放共享率低

在中国目前科研活动项目制管理体制下，各种形式的课题组实际上成为课题组织、管理和研究的最基层组织，这也就必然使大量仪器设备散落在课题组。由于课题组具有人员跨单位性、经费来源多元性和研究课题临时性等特征，这部分仪器设备的管理很容易处于脱序状态。由于经费预算中约束不强等原因，以占有为导向，而非有效使用，导致一些研究项目中，研究单位把买来的仪器设备视为私有财产，即便自己不用，也不愿意分享给其他部门和单位使用，导致相关仪器设备闲置严重[3]。甚至将一些原值较高的高端仪器视为武林秘籍，不愿共享。有些课题组甚至纯粹为了花费科研经费而采购，一些设备购置后甚至根本没有开封，就长期闲置。

2.4 科研设施与仪器开放共享支撑人力不足

当前中国重大科研基础设施和仪器开放共享中较多地存在“有机器设备没人操作”的现象，由于科研使用的高端仪器设备需要具有相关资质的专业人才维护使用，使得相当数量的高端仪器设备无法有效使用。根据美国劳工部的统计，早在20世纪90年代，美国实验室中平均每个科学家或工程师会配备1.5名专业技术人员与其共同工作。相应的，根据《2011 中国科学院人力资源年度报告》，截至2011年底，中科院共有科研人员35511 人，而技术支撑人员仅有 14906 人，平均每个科研人员对应的技术支撑人员只有 0.4 名[4]。

2.5 科研设施与仪器自主研制量少但利用率高

目前，中国大型科学仪器产业主要依赖进口，自主研制占比低。据《国家重点科技基础条件资源调查年度报告(2013)》，截至2012年，在调查的大型科学仪器设备总量中从国外购置的占75.6%，自主研制仪器占比较低，与发达国家相比差距更是巨大。颠覆性科学发现和关键技术的重大突破更多依赖仪器设备的自主研发，单纯从国外进口满足不了其特定需求。由于需求针对性强、以共享促销、服务支撑能力强等原因，一般自主研制的设备仪器的利用率和共享率都明显高于购置。有调查显示，我国大型科学自主研制仪器设备的利用率达到96.0%，共享率达到23.0%，自主研制仪器是基于知识产权等问题不愿共享。

3 制约开放共享的原因分析

近年来，中国科研设施与仪器数量不断增加，共享平台数量和所覆盖的领域在不断拓展，但计划经济时期形成的基于行政化的条块分割的科技管理体制直接制约了科研设施与仪器开放共享的制度建设。

3.1 当前科研管理体制不适应开放共享的要求

一是脱胎于计划经济时代的条块分割的管理体制，使作为科研设施与仪器共享的各类主体分别隶属于不同层级的部门和机构，这也造成设备购置上各自为政，缺乏整体规划和科学论证，存在重复购置，不仅与实际应用需求不匹配，而且存在部门化、单位化、个人化的倾向，课题申报制度中对申报单位基础研究条件的要求进一步加剧了这一趋势。二是以项目制为基础的科研管理体制，使大量科研设施和仪器散落在一个个课题组手上，导致设备的产权不明晰，管理责任缺位，所有权和控制权分离现象严重，也影响了设备移交和处置的制度建设，造成闲置和浪费。三是多头管理的管理体制直接影响了与共享相关保密、知识产权保护、资源共享等一系列制度建设，导致科研设备共享所面临的一些瓶颈性问题无法得到真正解决[5]。

3.2 科研项目经费管理办法不利于开放共享

一是设备经费纳入课题经费整体预算，容易造成设备沉淀资源浪费。一般项目申报时包含相关仪器设备购置费用，而按照旧的科研经费管理规定，没有使用的经费在结项后需要收回。在课题经费各项支出比例均比较明确的情况下，为了避免资金被收回，课题组有使用课题经费大量购买设备的冲动，这必然导致大量设备沉淀。二是项目或课题具有短周期特点，一旦项目或课题结束，没有持续的制度和资金安排，使仪器设备开放共享困难。三是大型仪器设备虽有50万元以上购置决策查重评议的限制，但由于信息共享性滞后等原因多流于形式，无法解决重复购买的问题。

3.3 重物轻人的管理体制制约了共享服务能力

科研设施与仪器的开放共享必须要有技术支撑人员提供最及时的支持，才能把实验的创意变成现实。路甬祥院士曾指出：“再优秀的科学家离开了技术支撑人员，也很难做出一流的工作来；买来的仪器如果没有技术人员对它进行一流的改进，也只能做二流的工作[6]。”但是长期以来，科研管理体制一方面存在重物轻人现象，在职称、待遇、绩效等各方面都存在对实验室技术人员的歧视性政策，严重影响了实验技术人员的积极性，导致高水平的技术支撑人才严重流失；另一方面，存在重购置轻维护现象，常规的运行费和维护费缺乏必要的保障。这些直接影响了专业服务供给水平的提升，制约了共享利用的效率。

3.4 开放共享市场化程度弱

中国科研主体多以事业单位为主，有着严重的政府依赖性，对社会化市场化改革意愿不强。一方面将自有科研设施与仪器进行共享的意愿不强，也缺乏盈利追求；二是在自身课题研究中，对科研设施和仪器的需求习惯自购而不习惯通过共享或者科技代工获得。在西方发达国家，很多重大科技设施与仪器都是通过共享解决的。就中国自身来说，相对于市场化程度较高的企业来说，设备占研发费用的比例要明显低于高校和科研院所3到4个百分点。

渗漏是房屋建筑施工中比较常见的问题，而发生渗漏的位置有很多，如外墙、屋面、门窗、厨卫等，渗漏不仅会对房屋建筑的外观带来极大影响，同时还会影响到房屋建筑的稳定性，降低了房屋建筑的使用寿命，所以在房屋建筑施工中合理的应用防渗漏技术是十分重要的。

3.5 科研基础设施和仪器共享程度受到设备属性制约

由于科研对象及目的不同，科研仪器、设施的运营率和共享率有比较大的差别。从目前科学院评比的结果来看，基础研究类仪器的共享率、使用率都非常高，但偏工程类设施的运营率、共享率比较低。这与科研性质相关，偏工程类的专业领域较窄，主要涉及关键部件与流程、关键因素的研究，设施或仪器的使用率比较低。同时，工程类的研究做一次实验时间普遍比较长，为了保证运行有时准备时间都要一个月；而基础类的研究普适性好，各种科研设想都可以通过仪器设备实现，所以开放共享率高。

有些仪器设备具有一定的特殊性，例如风洞，该设备测试前的准备时间较长、风机吹风时间较短。一般情况下每次开机吹风实验的时间为2～5小时，平均为3小时，而准备时间平均为6天。准备工作必须在风洞中进行，在此期间风洞不能开机，而且风洞被占用也不能做其他项目。假设某个风洞一年做35次实验，那么为这些实验做准备工作的时间则为210天[7]。针对这种特殊设备，如用与其他仪器设备相同的统计方法来计算风洞的机时使用率显然是不合理的，对于特殊的仪器设备应该制定相应的测度标准。

4 政策建议

目前关于提升大型科学仪器设备利用率和共享率的建议多是将注意力放在建立“奖惩机制”上，但是，由于仪器设备使用效率和共享状态等信息不透明，缺乏建立“奖惩机制”的基础条件。我们在制度设计上应该打破“奖优罚劣”的思维定式，更注重体制机制的创新，充分提高科研设施与仪器的利用率。

4.1 慎用经济刺激，疏通体制是根本

应该说，科研设施与仪器利用率和共享水平不高、闲置浪费现象严重，这只是个表征，其症结在于部分科研设施与仪器建设和购置存在部门化、单位化、个人化的倾向，其根本原因是体制问题，单靠奖励机制行不通。简单经济激励还可能扭曲科研行为，诱使一些部门进行数据造假，骗取财政补贴。建立奖惩结合的激励引导机制，必应在疏通体制症结基础之上。

疏通体制症结首先要打破科研设施与仪器的部门化、单位化、个人化倾向及地域限制，以科研单位为主体，以平台建设为载体，做好顶层设计，将共享理念注入中央科技计划、设备仪器采购、课题申报、项目管理等各个环节中。在各项制度设计中，将科研设施与仪器共享作为前提，无论课题申报还是各种考核，不再以机构拥有仪器设备数量为条件，而将参与共享纳入考量因素。进一步加强科研设施与仪器信息透明化工作，积极通过大数据、云计算、互联网等信息化手段，对各地区、各部门的大型仪器设备分布情况、拥有单位的管理措施、使用效益、运行经费来源、维修途径等情况进行调研和分析，完善各项制度机制，全面提升科研设施与仪器信息共享、互联互通、业务协同化水平。

二是在科研经费的预算管理中将设备仪器购买支出经费单列，不再将仪器费用纳入课题经费总预算。开设单独的基础设施建设和仪器购置经费，经费面向单位法人，由其统一管理、统一使用。一方面仪器由单位统一申报，可避免重复购置，只要是统一购置的一定统一管理。设备购置重复率高、共享使用率低的原因主要是课题组相互隔离，沉淀了仪器，不能共享。仪器设备实施统一申请、报批、登记、注册，设备共享的问题也就迎刃而解。另一方面，对中国科研经费的考核也更加明晰，用于科研人员的经费支出与用于仪器设备的支出将一目了然，有利于提高科研经费的使用效率。

三是建立与科研设施与仪器开放共享相适应的组织管理机制，提高技术支撑人员的服务水平。技术支撑人员是保障科学仪器运行的关键因素，值得引起注意，需要根据技术支撑人员的工作性质建立相应的职称评定和绩效考评制度。不能简单地将技术支撑人员的晋升途径与一般科研人员相混淆，应根据其自身职业特点设定科学合理的评价标准，而且根据技术支撑人员类型不同应有针对性、有适用性的绩效评价标准[8]。例如，中科院生物物理所的做法是，用仪器相关项目成果、相关论文影响因子、相关研究组致谢等指标，来量化评定高级技术支撑人员(通常是拥有博士学位的工程师或高级工程师)的绩效，并据此决定他们的职称晋升；而对那些看护仪器设备的不需要高学历的普通技术人员，则用仪器使用率、共享率、故障率等来评定他们的绩效，并由此决定他们的晋升。这些做法的确有推广的价值。

4.2 以法律规范开放共享，明确各方责权利

鉴于中国目前科研设施与仪器使用管理遇到的体制机制上的一些制约，必须在国家层面推动相关立法，尽早推动出台《国家重大科研设施与仪器开放共享条例》，明确政府、主管部门、管理单位在科研设施与仪器开放共享的“权、责、利”，特别是对其中涉及的知识产权等问题做出明确规定。

考虑到目前中国绝大多数科研基础设施和大型仪器都是使用财政资金形成的，无疑产权归属国家，所以，必须从法律上明确提升使用效率是设备拥有者的责任和义务。在制度设计上，应将其纳入约束性条件，而不是奖励。建议打破部门化，探索以依托单位为单元，实行产权、使用权与经营权的分离。国外政府通过法律法规来引导仪器设备的开放共享的许多经验可供我们参考[9]，如美国政府将“完全、开放、无偿”的资源共享政策作为联邦政府的一项基本国策，对于以公益为目的的研究实行无偿服务，运营成本全部由政府拨付，对于为获取专利为目的的研究也仅以收取相关成本为原则[10]；韩国政府通过颁布相应的法律法规来保障大型仪器设备开放共享，包括协同研究开发促进法、科学技术革新特别法、技术开发促进法、韩国科学技术院法、获得科学器材及共享的规定等。日本、法国、加拿大等国也相继颁布了与科研仪器设备共享协作有关的法规。

4.3 逐步引入市场机制，探索多元混合的营运模式

从国外经验看，一般市场化程度高的国家和地区，科研设施与仪器的综合利用和共享水平也较高。中国科技体制目前正处于从传统计划体制向市场经济体制转轨过程中，虽然传统体制还在发挥作用，但市场机制已经在推动科研设施与仪器开放共享中发挥积极作用，如上海等地在共享平台建设中更多引入社会力量参与，组合了政府、高校、科研院所、企业、行业协会等多个建设主体、投资主体、运营主体，有效弥补了单一模式的不足。我们应充分汲取国内外经验，积极引导社会资本的投入，将企业科研设施与仪器也纳入到共享范畴，支持科研机构和中小企业通过共享服务满足对科研设施与仪器的需求，形成多元混合运营的市场化共享模式。政府在补贴方面，建议将供需双向补贴改为单向补贴，探索共享补助券方式，科研机构、中小企业和创新主体都可以根据需求向政府申请共享补助券，然后通过市场选择共享服务，提供共享服务的机构或平台通过共享补助券向政府领取补助，以更好地激活市场机制，提高共享服务效率。

4.4 完善科研创新激励机制，创新支持方式

(1)区别对待，分类奖补。根据科研设施与仪器的不同特点，进一步完善奖惩结合的激励引导机制。开放共享的仪器设备不宜按统一标准评判，应该区别对待，实施分类考核、统一管理。重要科学基础设施应区分工程类和基础类，大型仪器分专用型和通用型分别考核；高校科研院所不宜通过市场化实现科研仪器的盈利，可以通过开放补助，把空余的部分用起来，用以弥补一部分成本。根据科研设施与仪器类型、用途的不同，制定不同的定额机时标准。一般来说，对于通用性强的仪器设备，定额机时应高于专用性仪器设备；而服务型的仪器设备的定额机时应高于研究型仪器设备，自动化程度高的仪器设备的定额机时应高于自动化程度低的仪器设备。就共享率而言，需根据通用和专用仪器的不同制定相应的共享率标准。对于专用仪器，只需要求拥有者履行开放共享的承诺；对于通用仪器，尤其是大型仪器中心以及分析测试中心所有的科学仪器，则要分仪器类型制定较高的共享率标准，并据此设定激励措施。此外，需认真研究大型仪器有效工作机时和共享机时的准确信息的识别和获得，出台具体措施，以便对仪器的真实使用状态进行评估，为有关政策举措的实施提供依据。

(2)奖补与收费并重。开放共享的奖补政策，可以采用多种形式。对于专用型设备，因设备本身的受众面不是很宽，可以采用考核评价后补助的方式实施奖补。但应对使用统计数据进行严格审定，保证基础资料的可靠性，避免造假。对于通用型设备，建议用收费方式替代奖励补贴，收费开具发票，从收费中可以披露出共享信息。一方面，收费自然会促进共享，通过对收费进行规范，根据相关原则确定收费标准，这样可以基于收费情况掌握设备共享情况，再结合网上申报情况及用户信息反馈，两者结合起来能够抓住真实信息，制定的奖励政策针对性也就更强。另一方面，如果按照50万元以上的仪器设备均需要进行审核评价的话，工作量将非常大，对数据真实性审核的成本也非常高。对这些金额不是特别大的设备，只要不是为了盈利(主要是覆盖运行维护实际发生的费用)就可以收费，为了覆盖成本，拥有仪器的单位就会有动力在满足自己科研需要的前提下把仪器共享出去，甚至自己就会宣传，不用政府再去奖励。考虑大仪中心和基础设施规模比较大，可以采用收费和网上注册申报制度相结合的方式，对大仪中心的考核主要是使用率。根据网上注册信息、收费信息综合考虑来给予一定的奖励。

(3)拓展奖励范围，鼓励自主研制设备。针对国家重大科学仪器设备开发专项，对企业牵头类的项目探索实施了后端资助政策。未来可以考虑将科研仪器设备的自主创新作为提升仪器设备使用效率的一项重要举措，优先支持那些研究密集度高的高校和科研机构从事科学仪器的自主研究及其产业化。

参考文献：

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[3]张玉南.莫让仪器睡大觉[J].实验与分析，2014(6)：1.

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