编制起源问题

● 边法延

在我国，“编制”作为名词，狭义上主要指政府人员定额，广义上还包括了机构设置、领导职数等内容，其在不同历史时期有不同的内涵。长期以来，编制作为我国特有的组织管理的一种方式，在控制政府人员规模、科学设置组织机构、提升职能运行效能以及合理分配预算资金等方面起到了重要作用。为统筹好各类编制资源，笔者对编制的起源进行了梳理，力求从源头上理清编制产生的历史背景。

一、早期军事领域的编制管理

“编制”最早出现于军事领域，意为军队员额和作战单位编成。17-19世纪，瑞典、普鲁士等欧洲国家应战争需要，开始在军队中建立兵员编制制度。1807年，法国迫使普鲁士签订了《提尔西特合约》，明确普军总兵力员额不得超过42000人。此后，普鲁士放弃职业化的雇佣兵制，对兵役制度进行了改革，实行常备军、后备军和国民军组成的普遍义务兵制。①1844年，普鲁士颁布了《后备军组织法》和《国民军组织法》，对预备役和后备役进行了细分，将后备军按现役部队作战编制进行编组，并明确野战步兵师现役在编40%，其余由预备役和后备役人员组成。②1858年，普鲁士对兵役制度又进行了改革，进一步扩大了常备军编制，使现役部队与预备役部队在数量上持平，大幅提升了现役部队战斗力，并最终取得普奥、普法等战争的胜利。

日本明治维新后，于1871年派遣岩仓使节团出访欧美12国。使节团在军事制度方面，详细研究了普法战争中普军作战编制、动员效率、大兵团组织等军事变革对赢得战争的重大作用，认为“普鲁士军事之最为超卓，各国一眼阐收其好坏”，“国中之女子堪执武器者，悉受兵卒之教练，最少使服一年常备军役齐国皆受甲士之磨炼”，③强烈要求一切仿效普鲁士。自此，日本开始由学习法国全面转向学习普鲁士，并聘请普军军官兴办陆军大学校，对日军编制进行改革。1884年，日本在镇守府基础上首次编制6个正规师团，并按照普鲁士模式建立地区义务兵役和军事预备役的征兵体制，形成了新的军队组织编制体系，并一直延用到1945年。

晚清洋务运动中，清朝也开始在军事上向普鲁士学习，但变革不彻底，军制上仍为旧式八旗、绿营体系。甲午战争后，北洋六镇开始建立新式陆军，并引入了普鲁士和日本的军制，实行常备兵、续备兵、后备兵制，初步确定了“军—左右翼—分统—营—哨—棚”的编制体系。④1901年后，全国普练新军，先后编练北洋常备军和京旗常备军，并设立军政司负责编练工作。北洋常备军基本采用日本陆军编制，以镇为基本战略作战单位，形成“镇—协—标—营—队—排—棚”的编制体制，明确全镇官长及司书人等748名，弁目兵丁10436名，夫役1328名，共计12512名。⑤1903年，军政司编订《陆军营制饷章》，确定北洋常备军为编练新军样板。之后新军大体按此编制编练。进入民国后，陆军编制一如北洋旧制，只是在1912年9月制定《陆军暂行编制》，将镇、协、标、营、队、排、棚名称改作师、旅、团、营、连、排、班，并确定一师官兵编制为12356人，基本形成了现代中国军队的编制结构。⑥随后公布的《陆军平时编制条例》，对各级作战单位具体编成又进行了调整细化。⑦

二、中国古代的人员定额管理

从可查及资料看，“编制”用于表示政府人员定额，首次出现于清末预备立宪的相关文件中。而对政府人员实行定额管理，在中国历史相当悠久，最早可追溯至西汉时期，并一直延用到清末。在西汉有关文献中，已经出现了对官吏数量的有关规定，可以理解为是最早的人员定额管理。如，《史记·汲郑列传》集解如淳曰：“律，太守、都尉、诸侯内史，史各一人，卒史、书佐各十人。”尹湾汉墓出土的《东海郡属吏设置簿》记载，（东海郡）太守府属吏有卒史9人、属5人、书佐9人、用算佐1人、小府啬夫1人⑧。这些记录是目前可查及的最早的关于人员定额的规定。

自西汉以后，关于人员定额的规定散见于历代文献中。如，《唐六典》记载，唐中央政府门下省设官员“侍中二人，黄门侍郎二人，给事中四人，录事主事各四人……”，并规定了令史、书令史、典仪、典书、传制、掌固等胥吏的定额⑨。《明史》详细记载了明朝中央政府到地方府县官员数量，如洪武六年户部“设尚书二人，侍郎二人，分为五科。……每科设郎中、员外郎各一人，主事四人”⑩，“县，知县一人，正七品县丞一人，正八品主簿一人，正九品其属，典史一人”，“儒学。府，教授一人，从九品训导四人。州，学正一人，训导三人”⑪等。《大明令·吏令》中还记载了吏员人数的规定：“各州以秋粮为额，贰十万石之上，壹拾名；伍万石之以上，捌名；伍万石以下，陆名。各县不拘粮额，并设陆名。”⑫至清朝，对政府机构人员定额依然有专门规定，如《钦定大清会典》记载，（清）吏部设尚书满、汉各1人，左、右侍郎满、汉各1人，郎中15人，员外郎16人，主事13人，善本笔贴式12人，笔贴式74人，京承81人，除额外官外总人数224人⑬。

三、清末至民国的人员定额管理

1906年，清政府为筹备立宪，设立“厘定官制馆”，并委派载泽等为编纂（编制）官制大臣。同年11月，拟就中央官制改革草案，提出内阁基本人员构成和机构设置，其中明确内阁下置“制诰局、庸勋局、编制局、统计局、印铸局”⑭。这是可查及资料中，首次在政府机构中使用“编制”一词，意为“编纂”，作为动词使用。同年，修订法律大臣沈家本主持制定公布的《大理院审判编制法》，对四级审判机构的设置、职能、人员配置等作出规定。这里的“编制”，已经有确定人员定额的意思，同时还包括了机构组织架构的设置。1907年，在《大理院审判编制法》基础上，沈家本又主持编纂《法院编制法》，对全国各级审判厅和检察厅机构设置、人员配置等作出规定，并于1910年颁布实施⑮。

民国时期，北洋政府和国民政府都以定额管理作为重要的官员管理手段。北洋政府于1913年制定了《划一现行各省地方行政官厅组织令》《划一现行各道地方行政官厅组织令》《划一现行各县地方行政官厅组织令》《划一现行中央直辖市特别行政官厅组织令》等组织法规⑯，其中对官吏定员进行了规定。如，《划一现行各县地方行政官厅组织令》第5条规定，“各县知事公署分科方法，量其事务之繁简，设二至四科”，“每科科员二人至四人，技士至多不得过三人”。国民政府也颁布了相关法律，明确了中央和地方各级政府组织中的人员定额。中央层面，1928年至1947年间依据《国民政府组织法》先后制定的五院组织法，专条规定了人员定额的编制。地方层面，如1928年制定的《县组织法》，其中，关于科室设置和人员定额的规定与《划一现行各县地方行政官厅组织令》基本相同⑰。再如1947年贵州铜仁地区对警察机构人员的定员规定，“一等县警察局编制官佐16至20人，警士40至60人；二等县警察局编制官佐10至13人，警士30至40人……”⑱在北洋政府和国民政府定额管理有关文件中出现的“编制”，已明确指的是核定员额。

四、建国前中国共产党政权建立过程中的人员编制管理

中国共产党建立的政权经历了土地革命雏形期、抗日战争发展期、解放战争成长期三个阶段。土地革命时期，在军队建设方面比较早就实行了编制管理。1930年5月，中共中央召开全国红军代表会议，制定颁布了《中国工农红军编制草案》，对红军的军制、作战序列和各级部队定额等作出了详细规定。在政权建设方面，1931年11月中华苏维埃共和国中央执行委员会第一次全体会议审议通过《地方苏维埃政府暂行条例》，详细规定了地方各级苏维埃政府的人员规模⑲。1934年2月颁行的《中华苏维埃共和国组织法》中，对苏维埃中央政府机构的职责也进行了规范，但未明确各机构人员的具体定额。

抗日战争时期，中国共产党领导的政权主要包括陕甘宁边区政府和各抗日根据地民主政权。在陕甘宁边区政府建立伊始，就先后建立了一系列组织规章制度，并在控制人员规模上采用定额管理的方式。1938年2月，陕甘宁边区政府3号令规定了边区行政组织人员定额，“陕甘宁边区政府编制：主席一人、秘书长一人、秘书三人、总务处长一人（暂由一个秘书兼）、文书科长一人、科员二人……，合计六十六人”，“财政厅编制：财政厅长一人、统计科三人、会计科二人、秘书一人、文书收发一人、通讯员一人、特务员一人、勤务员二人、管理员一人、巡视员二人，合计十五人”⑳。1939年4月，边区政府公布施行《陕甘宁边区政府组织条例》，对边区政府下设的各厅部处及主要职责、领导职数等作出了规定㉑。

1940年以后，由于边区脱产人员猛增㉒、财政收入锐减㉓、人民负担加重㉔等原因，陕甘宁边区遭遇空前物质困难。为应对危机，边区参议员李鼎铭等人于1941年11月在边区第二届参议会上提出“精兵简政”提案，并经参议会讨论通过。1941年12月，中共中央采用了李鼎铭等人的建议，决定开展精兵简政运动。边区政府随即成立编整委员会，在各级行政机构精减、裁并和核定人员定额。从1941年至1943年间，陕甘宁边区共进行了3次精兵简政运动，以调整机构、精简人员、改革制度为重点，先后制订了《为实行精兵简政给各县的指示信》《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案纲要》《各级政府及参议会整编办法》《陕甘宁边区简政实施纲要》等实施方案，出台了《政纪总则》《县政府组织暂行条例》《乡政府组织暂行条例》《各级政府干部管理暂行通则》等规章制度，通过在党政军机关严格的、彻底的、普遍的精简，达到了减上补下、充实基层、提高工作效率、减轻人民负担的效果。在机构上，裁减了骈枝机构百余处，边区政府直属机关从35个减至22个，各厅处院内部机构平均减少1/4，专员公署及县政府内部机构也由平均8、9个减至4、5个㉕。在人员规模上，政府系统脱产人员由11500人减至7500人，减少了近35%㉖；边区办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、物资局6个单位从原有469人减至279人，精简超40%。在人员定额上，根据需要对政府机构的员额进行了调整，如规定“民政厅二十三人”“财政厅十七人”“教育厅二十二人”㉗等。特别是在1942年12月开始的第三次精兵简政中，毛泽东同志在《抗日时期的经济问题与财政问题》中指出，“在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”㉘，这奠定了建国以后机构编制工作长期遵循的基本原则。

在陕甘宁边区开展精兵简政的同时，中共中央于1941年12月发出《关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，要求各抗日根据地“必须普遍的实行‘精兵简政’”，并列为“目前迫切的重要任务”，要求“政权、党、民众团体脱离生产的人数亦应缩减，务求全部脱离生产人数不超过甚至更少于居民的百分之三。”㉙

解放战争时期，各大解放区在政权组织中继续实行人员定额管理的做法。如，1948年绥中县委编制表记载，“特级县：县委组织部设部长一人、副部长一人、干事四人；甲级县：县委组织部设部长一人、副部长一人、干事三人”。再如，建国前安阳县委设办公室、组织部、宣传部、武装部、社会部和4个工作委员会，编制人员41人（其中干部25人，交通、收音、文印、收发、司务员等9人，勤杂人员7人㉚。这时期各类文件中出现的“编制”，主要指制订员额的行为，作为动词使用。从1949年2月至建国前夕，随着各大区解放军和地方干部整编工作的陆续开展，编制开始有作为表示员额的名词使用的趋势。如，1949年8月17日华东局《关于机关部队的整编节约方案》中，出现了“人员编制”的用词㉛。

五、建国后的编制管理

建国初，随着解放军开始精简整编和各地政权逐步建立起来，为克服战争时期无组织、无计划随意增添机构吸收人员、机构人员庞杂以及头重脚轻的现象，节省人力资源和财政开支，政务院部署组织全国各大区军政委员会、省级人民政府、专员公署、县人民政府和区公所开展清理整编工作。1949年12月，政务院成立政务院及其所属单位机构编制审查委员会，负责了解、审查政务院各行政部门以及直属企事业单位的机构和编制的初步审核事项。1950年3月，政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制草案》，对“全国各级人民政府、党派、群众团体的编制”作出规定，并明确税务、海关、企业部门、事业部门的编制不在本暂行编制方案内㉜。从文件内容及所附的员额编制表看，编制已明确指向员额，并包括了各级党政机构和群众团体的人员配备标准。随后，各省（区、市）按照中央要求，抓紧开展整编工作。至1950年下半年，全国上报的整编工作报告中，还出现编内、编外（编余）等概念。如《山东省人民政府各部门及各直属单位在整编组织中编余人员的处理办法》中明确，“在整编组织中，对各单位的编余人员的处理，……均应统一调剂，优先充实及不满编制员额之机关单位。”㉝

1951年12月，政务院第114次政务会议通过《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行了建国以来第一次精兵简政工作，其主要内容有：调整紧缩上层，合理充实下层；合并分工不清和性质相近的机构；精简机构，减少层次；明确干部与勤杂人员的比例；划清企业、事业机构和行政机构的编制和开支㉞。各省（区、市）据此也开展了新一轮的整编。如，1952年6月上海市再次整编后核准编制为49321名，较1950年4月核定的60000名减少10679名㉟。

1954年9月政务院改为国务院后，国务院决定成立国务院编制审查委员会，并在1955年1月更名为国务院编制工资委员会，以贺龙、习仲勋为主要负责同志，负责贯彻精简机构、紧缩编制、调整干部的方针，主持精简国家机关的工作，并首先在中央机关进行精减。习仲勋同志在第一届全国人大二次会议上指出，截至1955年6月底，“据不完全统计，政府机关已经缩减了原有人数的百分之四十以上，中共中央直属机关已经缩减了原有人数的百分之四十七”㊱。从严从紧，成为今后较长时期编制管理工作的主方针。特别是在国务院编制工资委员会第一次会议纪要中，明确提出“管行政编制，也管事业编制”，这是历史上第一次使用“行政编制”和“事业编制”的表述。1956年11月，国务院发出《关于对各省、自治区、直辖市人民委员会工作部门设立、增减或者合并的审批工作交由编制工资委员会统一负责办理的通知》和《关于国家机关停止增设机构增加人员的通知》，明确省级人民委员会工作部门的调整由内务部移交编制工资委员会统一负责办理，并重申了从严控制机构编制的原则㊲。自此，编制管理的总体思路、基本框架、主要类别和方式手段，已基本建立起来。

注释：

①程广中：“论19世纪初普鲁士军事改革”，1988年第2期《史学月刊》。

②戴耀先：《德意志军事思想研究》，军事科学出版社，1999年。

③久米邦武：《特命全权大使米欧回览实记》，1878年。

④吴兆清：“袁世凯新军改军制及其历史地位”，1987年第1期《历史档案》。

⑤姜克夫著：“民国军事史”第1卷，重庆出版社，2009年。

⑥徐平：“民国时期陆军编制沿革”，1993年第4期《军事历史》。

⑦张侠等编：《北洋陆军史料（1912-1916）》，天津人民出版社，1987年。

⑧谢桂华：“尹湾汉墓新出〈集簿〉考述”，1997年第2期《中国史研究》。

⑨《唐六典·卷八 门下省》，中华书局，2016年。