行政执法类公务员培训问题研究——以上海市松江区市场监督管理局为例

陈倩惠

（上海东华大学行政管理学院，上海 201620）

1 我国公务员培训发展现状分析

1.1 公务员培训的基本概念

公务员培训是指根据公务员工作职责要求和提高公务员素质的需求，国家建立专门的公务员培训机构，对公务员进行分级分类培训，其中专门的公务员培训机构主要是国家行政学院和地方行政学院。公务员的培训情况、学习成绩也是公务员任职、晋升的依据之一。通过对公务员的职前培训、在职培训和后备干部培训，提高广大公务员素质和技能，以应对知识经济时代对政府提出的种种挑战，大大提高政府的工作效率，促进国家行政管理科学化。

综上所述，公务员培训是政府部门开发现有人力资源和提高公务员素质的基本途径，通过培训提高公务员工作及学习能力，同时满足实现政府部门发展目标。

1.2 人力资源管理理论视角下的我国公务员培训的发展现状、问题和缺陷

1.2.1 我国公务员培训发展现状

我国公务员培训根本目标是提高公众对政府执政的满意程度，主要是指公众对政府和公务员工作的评价。为了更好地实现“执政为民”的工作理念，我国于1993年全面实行公务员制度，并逐渐建立了一套现代化的公务员培训体制。一是建立公务员培训的法律体系：2006年颁布《公务员法》，2008年颁布《公务员培训规定（暂行）》，2010年印发《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，2015年颁布《干部教育培训工作条例》。二是形成自上而下的培训机构网络：以党校为中心，从中央到地方，形成了一套自上而下的公务员培训机构网络。三是丰富培训方式及内容：随着现代信息技术的快速发展，网络视频等培训方式逐渐普及，培训内容也更加多样化，主要体现于干部网络在线学习培训等。

1.2.2 我国公务员培训存在问题和缺陷

结合当前社会发展、国情需求、经济形势及公务员职位需求多方面因素来看，特别是我国深化机构和行政体制改革后，对公务员队伍建设提出了新的要求，现阶段公务员培训主要存在如下问题：一是培训需求不贴近岗位需求。由于在培训前期，缺乏对各系统内公务员岗位实际需求分析，导致培训知识与公务员岗位工作联系不密切，无法做到履行岗位职责、服务基层群众的本领。二是培训内容缺乏针对性、实用性。随着我国行政机构力量的重心下移，基层政府部门承担着越来越多的职能。公务员培训不仅仅包括国家政策法规、思想道德理论的学习，更应该从公务员岗位实际出发，针对性地满足岗位的差异化需要。三是培训评估机制不够健全，激励作用较弱。虽然存在将培训学习成绩纳入晋升考核依据的规定，但并没有配套的实施细则与制度这就造成公务员的晋升考核与培训效能严重脱节，培训结构考核形式化。此外，由于公务员培训激励机制不健全，培训学习效果与其奖惩升降不关联，在职位晋升方面的空间有限，导致公务员丧失学习动力，缺乏学习积极性与主动性，严重影响着公务员的培训质量，从而影响着公务员工作潜能的发挥，浪费了大量的培训资源。

1.3 行政执法类公务员培训的发展现状、问题和前景

2016年7月14日，我国颁布了《行政执法类公务员管理规定（试行）》，地方相继出台了关于建设行政执法类公务员队伍的相关规定，完善了我国行政执法类公务员培训的法律体系。同时，由地方公务员局牵头，各行政执法类部门积极配合，结合区域实际，通过不断充实、丰富培训内容，适应新形势下我国行政执法类工作。但我国行政执法类公务员培训也存在着一些问题，主要表现在：一是缺乏培训需求调查。培训规划没有将执法类部门战略与执法类公务员个人需要有效结合，对执法类公务员的培训需求缺少有效调查研究。二是培训开发刻板固化。培训机构主要是党校和行政学院，缺少市场化、差异化、个性化培训模式。培训方式缺乏吸引力，致使培训效果无法达到预期要求。三是培训评估粗放。培训局限于在培训结束后对培训人员学习成果的考核，不能很好地起到激励约束作用，影响了公务员培训的积极性。

我国行政执法类公务员群体的能力素质与职业化、专业化行政执法队伍建设要求之间尚存在一定的距离。因此，为了更好地适应时代发展，加强执行执法类公务员培训已经迫在眉睫，也是提高我国政府行政服务水平、提升行政效率、促进党的执政能力的重要体现。

2 我国公务员分类改革视角下行政执法类公务员培训现状分析

2.1 我国公务员分类改革的基本概念、发展现状和前景

公务员分类管理制度是指按照一定的标准对公务员进行划分，它为人事管理提供科学依据。在我国公务员分类就是指公务员职位分类。

我国在1978年后,根据经济、政治体制全面改革的要求,决定建立国家公务员制度并实行职位分类管理制度。1993年，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，第8条规定“国家行政机关实行职位分类管理制度”。2006年，《国家公务员法》颁布,第14条规定“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。[1]”2016年7月14日，中办国办印发的《行政执法类公务员管理规定（试行）》，对行政执法类公务员分别制定了职位设置、职务升降、培训等方面的规定。设立行政执法类职务可以更好的落实执法责任追究制，更好的激励一线执法公务员。

我国公务员分类管理制度已经基本建立，它充分反映了我国的国情，基本上适应了我国现阶段公务员任用与管理的现实。这种以法规的形式确立的分类管理方法，对于公务员分类管理制度的完善十分有益。但是,我国公务员分类改革正处于不断探索、改进的阶段，需要根据国家经济发展与社会政治变化的实际，不断调整与完善的过程。

2.2 公务员分类改革视角下行政执法类公务员培训与传统公务员培训的区别

《行政执法类公务员管理规定（试行）》第二十条，对行政执法类公务员的培训做出了规定：“行政执法类公务员应当接受初任培训、专门业务培训、在职培训，培训内容侧重职业道德、工作所必需的法律知识、执法技能和应对突发事件能力等”。从实践来看，我国行政执法类公务员培训与传统公务员培训区别在于：一是培训形式特殊性。行政执法类公务员初任培训分为初任集中培训和专业知识技能培训两个阶段。其中集中培训采取封闭模式，进行统一培训，建立半军事化培训基地，注重加强体能素质、综合能力、专业技能等方面的培训。二是培训内容多样化。培训内容包括：公共知识、基础法律知识、专业知识和作风纪律等四个模块。同时开展线上培训和线下培训相结合的模式，阶段性满足行政执法类公务员的岗位要求。

3 行政执法类公务员培训现状分析——以上海市松江区市场监督管理局为例

3.1 行政执法类公务员培训基本现状

2014年，上海市场监督管理部门正式成立。2015年底，上海市松江区启动了市场监督行政执法类公务员改革试点，行政执法类培训作为一次全新的尝试，基本现状如下：一是建立配套法规，加强队伍建设[2]。上海市出台了《上海市行政执法类公务员队伍能力建设三年行动计划（2016-2018）》，切实提高行政执法类公务员队伍建设。二是整合培训机构，优化师资队伍。由上海市公务员主管部门牵头抓总，负责统筹协调，各区县市场监督管理部门系统负责课程开发、师资选派、专业培训，各区县行政学院、干部培训机构具体负责教学工作。根据市场监督管理部门行政执法类公务员岗位特点和能力建设需要，开发培训核心课程，设立实训基地。三是创新培训手段，推进分类培训。初步探索行政执法类公务员分类培训的管理模式，加强组织管理，探索上下联动、有分有合的管理模式。单独进行封闭式集中培训，实行“两证”合一培训，即初任培训和行政执法培训。同时推进线上模式培训，研发完成在线学习平台、微信平台等模式培训，加强基层一线执法类公务员专业技能培训，以提升综合执法能力。

3.2 行政执法类公务员培训存在问题及原因分析

随着行政体制改革，行政执法类部门的职能下沉，上海市松江市场监督管理部门不断根据政府的发展战略改变培训战略，但同时也存在着一些问题：一是培训战略目标不够清晰。行政执法类公务员培训目的是基层综合能力提升，以培养全科型基层领导干部为目标，却缺少相关的评价体系和制度。同时行政执法类公务员培训应侧重于执法技能和应对突发事件，但实际偏重于职业道德与法律知识。二是培训需求与培训内容脱节。执法类岗位培训具有明显特点，强调专业性，培训内容应结合各自岗位职能需求而定。实际培训内容却流于形式上的改变，与日常执法工作无法融会贯通，缺少更深度、专业的岗位培训。三是培训评估纳入绩效考核效果甚微。缺乏培训考核管理与结果运用，没有将行政执法类公务员的参训情况，作为个人年度考核和职务晋升的重要依据。

存在以上问题，分析原因主要有：一是培训制度缺少差异化制定。行政执法类培训在制度的制定上与一般公务员没有显著区别，欠缺差异化的管理。二是培训需求缺少岗位分析。侧重于基层执法的岗位分析不到位、不全面，导致培训内容比较笼统，缺少针对性和实效性，无法满足基层公务员的多样化需求。三是培训评估制度缺少执行力度。培训评估监督管理不够到位，培训结果比较走形式化，缺乏培训过程的监管。

4 人力资源管理理论视角下，完善我国行政执法类公务员培训的对策与建议

4.1 更新培训理念，完善培训制度

行政执法类公务员培训应树立科学的培训理念，首先是以培养全科型基层领导干部为目标，提升基层执法人员的综合素质，树立人才开发的理念，把行政执法类公务员培训作为服务型政府人才资源开发的重要手段，建立行政执法类公务员的培训制度，增加对基层执法类公务员培训的资本投入，提高执法人员的应急能力和执法水平，促进服务型政府的建设。

4.2 优化培训机构，引入市场机制

通过培训机构的优化，在培训机构中引入市场机制，以期能够形成全方位、多渠道、各个机构公平竞争的培训网络。树立市场化的培训意识，对现有培训机构进行整改，把基层公务员培训质量的高低作为衡量培训机构好坏的重要标准[3]。同时在培训机构之间应引入竞争机制，增加思考和反省的动力，采用招投标的方式，在市场众多培训机构中选择最为合适的、最具有竞争力的培训机构。此外应对培训机构进行监督和管理，应定期对培训机构进行资格审查，对培训质量进行审核。

4.3 完善评估体系，建立激励机制

首先，行政执法类公务员评估主体应多元化，包含培训机构、单位部门、公务员自身、人民群众。培训机构作为培训的实施者，是培训评估必不可少的主体；人民群众是服务的直接享受者，对执法公务员评价指标主要包括依法行政、举止文明、程序简明等。其次，评估方法应多样性，采取定性和定量相结合的方式，根据不同类型的培训，采取相应的评估方法。再次，应注重评估信息的反馈，发现培训中的问题，提出改进方案，同时考虑培训给社会和周边组织带来的影响，将培训中所获得的知识运用到日常执法中。最后，完善评估激励机制，将培训的考核结果纳入到绩效考核体系，使培训评估结果与绩效相挂钩，考核结果作为升职加薪的依据。