构建地方法治建设监测数据指标体系的可能、原则与途径*

朱未易

(南京市社会科学院政治学法学研究所，江苏 南京 210018)

提出地方法治建设监测数据指标体系构建这样一个命题，是借用环境科学的生态环境监测以及经济发展的指标监测的原理与方法而来，法治能够被评估已经是一个具有共识的结论，而法治是否能够被监测也已经不是一个学理性问题，而是一个法治的实践性问题，似乎无需去证明而只需去实践，因为它是法治评估的根基和条件。构建我国地方法治建设监测数据指标体系的目的，是为了对地方法治建设的能力与状况进行动态和静态的观察与检视，也是在为法治评估提供全方位的数据支撑和基础条件，也为了使当前全国各地的法治评估能够从主观主义和形式主义的乱象中解脱出来，同时也想尝试能够为法治建设寻找一条更具科学与理性的评估方法与路径。

一、地方法治建设监测数据指标体系构建的背景

地方法治建设监测数据指标概念的提出是基于这样一个基本的事实，自2007年开展《“法治余杭”量化评估体系》开始的十年中，我国掀起了一场声势浩大的法治建设指标评估的热潮，就目前我国正在进行的地方法治评价体系来看，呈现着两种不同运作模式，一种是自上而下的体制内回应型法治考评模式，或者说是一种党委政府的法治考评模式，也可以认为是一种“管理型法治评估模式”[1]，自十八届三中全会决定提出的“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，以及四中全会决定提出的“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”要求的提出，从全国各省到市再到县(区)，各级地方党委和政府出台的法治考评实施办法已经进入到了全面的操作阶段，这种考评模式具有在体制内封闭运作的特点。另一种则是先行先试的体制外试验型法治评估模式，或者说是一种以研究机构为主的法治评估模式，也可以认为是一种“治理型法治评估模式”[1]，实施的主体是多元的，运行的环境是开放的，该模式最早借鉴了“香港法治指数”的设计经验与操作方法。两种模式因评价方法、评价内容、指标设置存在着很大的差异，就目前的情况而言似乎既无法统一也无法衔接，但存在着相互借鉴的可能。这两种法治评估模式，特别是面广量大的各地方党委和政府出台的法治考评办法，其中最值得研究的是法治评估数据来源的科学性和正当性问题，这是进行法治评估的基础性前提。

法治评估既可以是定性式的也可以是定量式的，这大概也已经成为学界比较一致的看法，特别是从大数据发展和运用的趋势来看，法治与数据的结合越来越紧密，比如司法大数据建设就是一个典型的例子，可以说数据是可以反映法治状况的，这已经是一个无争的事实，而且在法治的许多领域也是可以进行定量评估的，但对于法治评估的数据客观性问题似乎讳莫如深，实际上这是评估指标体系构建的基础性或者说源头性的问题，它关系到法治评估的真实性和有效性。目前，很多地方党委和政府制定的法治评估指标的绝大部分评判标准并不具有客观测度的属性，其主观地规定某个衡量指标和权重也缺乏一定的科学性和正当性。如以“法治江苏建设指标体系”为例，其中一级指标“法治政府建设”设定了9个二级指标21项具体评估内容，人为分配的考评权重为18%(也就是18个分值)，其中具有客观性评估的指标只有2项，如行政机关负责人重大行政复议案件出席率95%以上、行政机关负责人行政诉讼出庭率90%以上，其他19项均为主观性价值判断的评估指标[2]。再以“广东省法治政府建设指标体系”为例，其中二级指标“行政执法”的量化指标规定，“社会公众对行政执法的总体满意度(满意率+基本满意率)达80%以上，”[3]社会公众的满意度评价会因满意度调查的范围、对象和数量的不同而使结果差异很大，其效度如何也是一个需要研究的问题。而且，全国各地的法治建设指标体系的种类与模式千差万别，缺乏统一规范与标准，再加上主观指标过多客观指标严重不足，导致了一些地方法治评估的失范和失真，遭到了来自各方面的质疑：一是指标体系设定的分数是否具有科学性与正当性依据？二是指标体系规定的标准是否能够体现法治建设的现实需求？三是指标体系得出的结论是否能够与地方法治建设的现状相吻合？笔者认为，这三个方面的质疑也是我国目前地方法治建设评价指标体系还没有很好解决的几个重要问题，也是法治评估需要深入进行探索和研究的重要问题。

国内最早也最有影响的法治评估要数“余杭法治指数”与“成都法治城市评估指标”的定量分析了，而我国台湾和香港的“台湾公共治理指标”及“香港的法治指数”则更加早些。①后来全国各地出台的各种各样的地方法治建设评估与考核指标基本上都是源于此，但已经发展得更加主观化。到目前为止，各地党委和政府出台的法治评估办法基本上都是属于体制内考评而主观设定的分值，总分往往是100分，再按照二级指标进行分值的权重分配和层层分解，但这些分数能够在多大的程度和意义上真实体现法治现状，这些形式各异的法治评估方法，也引发了广泛和热烈的争议，甚至是批评，看来确实有必要对法治评估的方法进行再评估了[4]。如果将人为设定的分数作为评估分值的话，那么，目前的法治评估或考核办法恐怕陷入了一个源头性或基础性的误区——用主观分数来对客观现实进行主观评判，很容易产生“我认为好，不好也好；我认为不好，好也不好”的主观臆断，因此，在非定量和无客观数据情况下如何真实和客观评估地方法治建设的成效与问题，这恐怕是一个亟待研究和解决的问题。

但不可否认的另一面却是，在人为主观设定评判分数的同时往往忽视了另一些至关重要的客观数据，那就是地方各涉法部门在受理与办理案件、处理事件和办理事务中所产生的台账数据和统计数据，这些数据能够直观和真实地反映地方法治建设和运行的成效，也只有这些数据才能够更加直接和客观地说明一个地方法治运行的状况。毫无疑问，只有那些客观、真实地发生过的并自然生成的数据才能够反映事物的本来面目，那些涉法部门的立法、行政、执法、司法等法治工作数据相较于人为设定的评判分数而言，无疑更具分析价值、更能体现地方法治的面貌，关键在于如何选取和利用这些数据并构建科学的数据群和数据指标，将客观产生的数据作为法治评估的基础性工作来对待。通过客观数据的统计或模型分析所得出的评估结果或结论，或许能够更加清晰或准确地描述法治的当下状况与发展趋势。从法治发展的规律性来看，地方法治建设不是要不要进行评估的问题，而是如何进行评估的问题，监测数据指标体系是否能够运用于法治建设领域，这确实是一个需要进行理论和实践相结合研究并证成的命题。

二、地方法治建设监测数据指标体系构建的可能

思路决定出路，如果能将环境生态或经济发展监测数据指标的基本原理或监测方法运用到地方法治建设领域或许是一种可能的路径选择。

1、实践法治观的提出与发展。从最早提出规范法治观向实践法治观转型的观点②到中国法治实践学派③形成与发展的十几年时间里，中国法治实践学派的实践法治观从观点的萌发到概念的提出、从范式的建构到体系的完善，都高度契合了中国法治建设的问题场域和本土特质，已经成为中国法治实践学派的核心理念与行动范式。实践法治观的特点可以归纳为：在价值目标上是实践主义的，在理论框架上注重法治构成要素，在路径模式上采取渐进式实验主义模式，在知识体系上是单学科体系，在研究范式上采取实证主义，在历史情境上具有法治的本土意蕴，在参与主体上为公众参与，可以说，实践法治观提供的是一种以实践为导向的认知模式[5]。或者说，实践法治观是一种解决中国问题的具有中国特色的法治思维观与法治行动观。具体而言，在法治实践的目标指向上，瞄准的是中国法治建设的问题，带有强烈的解决问题的意识；在法治实践的研究方法上，采用的是实证主义与实验主义的研究工具，努力在规范与现实的张力中寻找一种联接；在法治实践的价值取向上，追求的是良法善治、控制公权、保障私权的法治目标；在法治实践的行动路径上，是要为法治建设提供中国思路、中国理念、中国思维、中国设计与中国方案。

实践法治观旨在提倡一种行动的理念，法治本身就是一种行动，只有依靠行动才能促进法治的实现。[6]这十几年来，法治中国建设的理论研究与实践运作如火如荼，各种实践模式及其先行先试的经验层出不穷，甚至从地方性试验转变成为地方性政策或规范性文件，其中最为典型的案例就是各地方党委和政府法治评估指标体系的全面实施，虽然我们很难说目前这种较为广泛的法治评估方式是成熟或具有体系化的，其中也需要进一步的完善，但有一点无需怀疑，那就是对法治建设的效果需要一种测量与检验，以便能够克服或修正自身在发展过程中的某种局限与偏差，地方法治建设的指标体系建设在构建过程中采取的确实也是一条渐进的实验主义路径，实践法治观的提出能够为法治概念实现从抽象层面向经验层面的层层递进，使在此基础上构建的法治建设指标体系得以凸显其实践、实证和实效的鲜明特色。实践法治观作为联系抽象理论与具体生活事实的媒介，为法治概念的操作化提供了更为恰切的理论向度与视域。[5]法治评估作为舶来的理论、方法和技术，要有效回应当前地方法治建设中的实质症结和问题所在，其评估的目标设定和功能定位就应当避免简单机械的主观主义或形式主义倾向，同时也要在制度话语范围内反映共同体内部的个体差异性，防止价值取向的单一性，这也是规范法治观所无法达致的一种局限。因此，地方法治建设的监测数据指标体系构建作为评估体系的重要基础与核心组成部分，其无论是设计理念还是具体运作都需要实践法治观的领航与指导。

2、法治监测数据的跨学科引入。数据也称数值，是我们通过观察、实验或计算得出的结果，是对客观事物的逻辑归纳，是用于表示客观事物尺度的未经加工的原始素材。监测数据指标最早是用于对水、大气和土壤等生态环境领域的监测与评估，同时也在自然科学与工程技术等许多领域进行广泛运用，后来又较多地运用于经济发展、教育科学、社会保障及社会舆情等社会科学领域，这些领域监测数据指标的运用已经建立了一套相对完整和成熟的评估范式与实践模式。无论是自然科学领域还社会科学领域的监测数据理论与实践模型，都包含了如下几个方面的基本要素，这些抽象和归纳而成的基本要素，为跨学科引入地方法治建设领域提供了一般性的方法论观照，也为构建法治建设监测数据指标体系提供了理论预设与实践可能。

一是监测指标的框架设计。指标的设定要最能够体现被监测对象内在结构要素的本质或实质。比如经济发展状况可以通过对经济运行中一系列数据或指标进行分析得出结论，即对经济运行中能够反映经济增长和结构变动、社会总供给与总需求变动、市场行情和社会总供求平衡、国民经济效益变动等状况的数据或指标来判定经济发展的景气与否。根据这一原理和方法，如果我们要对行政权力监督是否有效进行监测指标的设计，有几个主要监测指标是不可缺少的，诸如各级党委、人大、政协、司法、媒体、公众对依法行政的监督情况，行政复议或行政诉讼案件审理情况，行政部门内控机制执行情况，行政权力清单目录公布情况，行政不作为或乱作为案件、失职渎职案件、滥用职权案件以及严重损害群众利益案件查处情况等主要监测数据指标与范围。这些监测数据指标与范围的设置是否能够较为有效地反映出对行政权力的监督效果，除了考虑监测指标设计的框架是否系统与完整之外，还必须考虑到这些监测指标是否能够从具有监督职能的部门与机构工作中获得客观而真实的数据。也就是说，监测指标框架建构的可行性与数据获得的实在性构成了地方法治建设评估的两大基础性要素。

二是监测数据的采集利用。监测数据是选定目标或对象的量化表达，是客观存在事物变化的测度结果，也是评估一个事物水平与质量的基础，其根本要求是客观真实性。这些有关司法质量与效率的数据，可以从公检法监等司法行政机关的办案台帐和年度报送的统计数据中获得，在现代司法大数据发展过程中获得这些数据不是一件难事，关键问题是选取的数据首先是能够否客观和真实地反映地方司法质量与效率的总体面貌和现状，其次是能否形成数据间的相互证伪或证成，构成一个完整而系统的数据链，单独一个数据往往无法说明问题。比如单单一个法院审理案件数的高低并不能说明一个确定的问题，审理案件数量大可能表示效率高，或可能表示审理案件质量不能保证，或可能表示社会矛盾冲突加剧，还有可能表示诉讼成本较低等情况。但如果将案件审理数与一审案件服判数、二审案件数、二审案件维持数、再审案件数、申诉案件数、执行案件数、执结案件数、冤假错案立案审查数与纠正数等数据放在一起分析，形成一个完整的能够相互印证的数据链或数据群，这就能够较为客观地分析审理案件的质量与效率，并为地方司法质量与效率评估提供良好的基础性条件，这些数据的证明力无疑要优于一些主观性的考评标准。

三是监测数据的基础作用。监测数据并不是一个孤立的存在，数据服务于和服从于评估，因此，监测数据作为评估的基础作用不可低估，监测数据为构建评估指标和评估标准提供了客观与真实的基础性条件，如果说数据是客观形成的，那么评估指标和标准则是在客观与真实的基础上主观设计，数据与标准之间是一种客观形成与主观构建的关系。因此，监测数据的基础作用，首先表现在监测数据能够服务于法治评估，并为评估提供基础条件。比如我们要对科学民主立法现状进行监测，并不是先对科学民主立法提出几条主观的评价标准或设定一个主观的考评分值，而是要确定科学民主立法在客观上包含了哪些内容，并根据这些内容确定能够客观体现其内容的一系列监测数据指标，比如地方性法规和政府规章立法情况，地方立法的协商、论证和听证情况，听取和征求党派、团体与民众意见情况，立法备案与审查、立法评估等情况的监测数据指标，并通过这些数据指标的分析为地方法制化建设的评估提供一个实证的基础。其次表现在监测数据能够营造法治评估的生态环境，引导评估走向以数据为实证的法治评估之路，从而摒弃或改变主观判定的形式主义倾向，逐步形成用客观数据分析替代主观标准与判断进行评估的手段与方法。第三表现在监测数据能够为法治建设的大数据构建提供数据支撑和操作经验，地方法治监测数据是地方法治建设评估的基础，也具有地方法治晴雨表的作用，是我国法治建设大数据系统构建的一个极其重要的组成部分。

3、法治监测数据的特性与功能分析。构建监测数据指标体系本身必须遵循科学的方法和原则，他是一个尊重科学规律和原理的过程，但前提是应该对监测数据所表现出来的特性或功能有一个清晰的理解和把握，基于地方法治建设监测数据指标体系的构建，该监测数据既具有形式层面的若干特性，也具有实质层面的若干主要功能。

(1)监测数据的形式特性。监测数据的形式特征主要体现在四个方面，一是它的体量性，监测数据的体量取决于监测的范围、对象和时间，如果监测的范围广、对象多、时间长，自然会导致监测数据的体量庞大。二是它的类型性，监测数据指标涉及面广量大，具有很明显的类型化特点，监测数据既包含基础性数据和专业性数据，又包含质化数据和量化数据，还包含着各类模块化数据。三是它的稳固性，监测数据是一种延时性数据而非实时性数据，它是对过往事件的量化刻录，因此具有恒定性和不可变更性，而且可以永久被追朔，并可以被反复提取和使用。四是它的可靠性，监测数据应该是真实、可信任、安全以及可追溯的数据，或者说可靠的数据应该是简单、可用、安全和规范的，简单说明数据的生成、格式和使用是简化甚至是自动化的过程，可用说明数据的获取、处理和存储具有复制性，安全说明数据的提取和采集可以在一种开放的环境中获得而没有壁垒与门槛，规范说明数据。

(2)监测数据的主要功能。体现在四个方面：

一是监测数据的开放性。地方法治建设监测数据源于应该主动公开或依申请公开的信息，数据是信息的重要组成部分，因此监测数据是在开放的环境中获获取的，来源并不限于司法部门的单一渠道，可以是所有涉法性部门或机构，因此地方法治建设监测数据的开放性不但体现在获取数据的渠道上是公开的，而且体现在获取数据的程序上也是公开的，还体现在获取数据的指标设定、统计分析等技术层面也都是公开化的。如果说地方法治建设监测数据获取的开放性特征只是一种表象或规范的话，那么其监测数据的开放性更深层次的体现在于，一方面地方法治建设监测数据具有自主选择性，对于同一个数据群，不同研究目的的主体可以根据研究目的对数据进行自主性选择和组合，在不改变数据值的前提下取舍是自主的，可以服务于不同的研究目的和目标。另一方面地方法治建设监测数据具有可介入性，监测主体可以对数据进行符合目的性的组合、建模并深度解读，可以利用数据及其数据背后的解释作为研究论证的证明和证据，监测数据的可介入性还表示，数据可以留给人们很多操作性空间，并拓展更多的研究领域。但这这种体现开放性的自主选择性、可介入性也有可能影响研究的科学性、结论或结果的公正性，因此需要对监测数据指标进行研究目标的科学假定和程序预设。比如对于法律服务的数据，既有各类法律服务机构与人员情况(律所、公证处、调解机构等)、城市常住人口情况、村(居)社区情况等基础性数据，又有法律援助案件与受援人情况、免费法律服务提供情况、政府对公共法律服务投入经费情况等专门性数据，这些数据都可以从信息公开渠道获得，说明数据获取渠道和路径都是开放的。另一方面，不同问题的研究者可以对这些数据进行选择性使用，比如，要想监测一个城市中律师服务的覆盖程度，可以选择律师人数与城市人口数来获得，要想监测政府对公共法律服务人均投入程度，可以选择政府投入经费数和城市人口数来获得，因此数据利用具有良好的选择性和介入性。

二是监测数据的关联性。地方法治建设监测数据应该是一个较为庞大的数据群或数据链，不同模块的数据之间会形成相互印证的数据链接关系和数据因果关系，有些单一和孤立性的数据能够通过与其他相关数据的联系，最大化地反馈数据背后的信息或问题，为监测的目标和任务提供丰富的潜在内容，并揭示监测数据背后地方法治建设的状况及其事实真相。监测数据的关联性应该体现在两个方面，一个是监测数据的纵横向关联性。如果以行政诉讼的公开年度数据为例来说明，比如某市2016年受理行政诉讼案件共2279件，[7]这组数据从面上看也只是说明行政诉讼具体案件数量的多少，就单独这一监测数据而言，其监测的意义和作用并不大，因为它无法体现出更加重要和深入的行政诉讼实际状况，如果能够再监测到同年度行政诉讼案件审结数、行政诉讼被告(行政机关负责人)到庭数，那么就会发现，通过这一组监测数据之间的关联性分析，三组监测数据之间的关系将产生行政诉讼案件审结率、行政诉讼被告(行政机关负责人)到庭率两个重要的具有分析价值的评估指标。如果要监测行政诉讼案件纵向变化的情况，还可以连续比较几个年度的监测数据，从纵向时间段上获得更多的有意义的评估指标，如受理行政诉讼案件年度变化率、审结行政诉讼案件年度变化率等。再一个是监测数据的大数据关联性，地方法治建设监测数据指标体系涉及的门类和数据众多，所有与法治建设的直接数据与间接数据都将纳入监测的范围或对象，比如司法大数据建设就是一个具有创新意义的尝试，以后在地方法治政府建设、法治社会建设、科学民主立法等领域都可以进行大数据构建，这些不同的大数据模块相互之间因为共同作用于地方法治建设而产生密切的数据关联，也会因为法治评估构建的函数关系而使得各类大数据之间派生出更多和更加丰富的跨越各数据模块的关联性指标。

三是监测数据的动态性。地方法治建设监测数据的设计将着眼于能够跟踪若干年甚至中长期的地方或区域法治建设的发展动态，因此监测数据具有很强的动态跟踪性与年度变化性，用静态的数据指标分析法治建设状况，用静态分析工具揭示法治建设的动态变化或发展趋势，从数据的动态变化之中寻找和总结地方法治建设变化发展规律。监测数据作为一个量化的数据体系，能够通过对报送的各指标数值的变化分析，有效地监测地方法治建设的运行状态与运行结果，能够及时发现问题，并寻求解决路径。监测数据的核心是数据，如何设计数据、采集数据、取舍数据、测量数据、分析数据、组合数据、利用数据等都有着很多主客观的因素，数据的动态和静态变化也非常复杂，从某个时间断面来看数据是固定不变的，但如果从历时性视角来看数据又是变化不拘的。因此，我们所分析的监测数据所体现的动态性：首先表现在数据的历时性上，数据会随着时间的变化而变化，对于同一监测目标也会随着时间的延长而使数据产生变化；又随着周期的变化而变化，每个不同年度同一指标的监测数据也会有所变化。其次表现在数据的随机性上，数据会随事件本身的变化而变化，如果增加或减少了某些个法治建设的工作内容，则监测数据也将会随之发生变化；也会随着外部的干预而发生变化。第三表现在数据的离散性上，数据的离散性是指数据没有固定发生地，数据零散分布、相互间关联才有完整或明确的意义。比如我们选择“行政处罚是否规范文明”这样一组监测数据，各年度行政处罚案件数、经集体讨论做出的较重行政处罚案件数、实施行政裁量权基准制度的行政处罚案件数、举行听证程序的行政处罚案件数、发生违反罚缴分离和收支两条线管理制度的案件数、发生下达或变相下达罚没指标的案件数、发生罚没收入与部门利益挂钩或变相挂钩等行为的案件数等监测数据指标。通过对不同年度之间同一监测数据的纵向比较，能够动态地反映出一个地方行政处罚是否依法而行的总体实施情况。也可以对同一年度内横向监测数据间通过函数关系获得评估指标，如较重行政处罚案件集体讨论率、实施行政裁量权基准制度的案件占有率、行政处罚案件听证率、违反罚缴分离和收支两条线管理制度的案件发生率、下达或变相下达罚没指标的案件发生率、罚没收入与部门利益挂钩或变相挂钩等行为的案件发生率等数据指标，这些评估性数据指标能够较为准确地解释和研判一个地方行政处罚是否依法而行的法治化程度。

四是监测数据的再创性。地方法治建设监测数据指标体系是由一个个涉法性数据构成的，每一个数据表面看起来似乎没有确定的意义，但是经过关系函数的处理所获得的第三方数据值就具有了指向性和确定性，会揭示事物发展的性状或运行的规律，由计算获得的第三方数据超出了原单个数据无法揭示或证明的事实真相，可以说监测数据具有再创的功能，这种数据的再创性体现在对监测数据的再加工过程之中，目的是找出隐藏在监测数据背后的真相和痕迹。比如我们设定“行政诉讼审理数与行政机关负责人行政诉讼出庭应诉数”这样一组监测数据，这虽然仅仅是两个孤立的数据，单独一个数据的大小并没有什么意义，也无法说明什么问题，但如果将这两个数据通过关系函数的计算，得出行政机关负责人行政诉讼出庭率这样一个显性指标值时，这一再创数据所包含的意义却会变得丰富起来，其指标值就具有了较为确定的解释力，甚至可以揭示官民关系及其利益博弈的真相。假设这个指标很低，那就反映出行政机关负责人出庭确实存在所谓的“四怕三不”现象：“怕丢面子、怕当被告、怕输官司、怕引起不良连锁反应，不愿应诉、不敢应诉、不懂应诉”[8]。而且也说明这些行政机关负责人不但法治意识淡漠、不尊重法律和法官，而且对行政诉讼的拒斥感很强，揭示出一些行政机关负责人自我形象的保护意识超过了对法律尊严的维护。如果这一指标经过数年的追踪统计仍然较低，那么可能会揭示一个地区法治建设存在着代表性和典型性问题——行政部门领导法治意识并没有因为地方法治建设而改变，行政权力的扩张与傲慢也没有因为法治建设有所收敛，该地方的法治建设效果并不好。这种监测数据背后所揭示的问题，正是监测数据的再创性功能所在。

三、地方法治建设监测数据指标体系构建的原则

一是系统性原则。构建地方法治建设监测数据指标的目的，是通过数据监测能够全面、系统和客观地反映出地方或区域法治建设的状态和发展趋势，因此，监测数据指标的设定或数据的采集应该采取全方位、多角度、多层次的路径和方法进行，尽量减少观察的盲区或布点的遗漏，各数据模块内部或相互之间彼此既相互联系、又互为条件，整个数据系统或其中各模块应该具有较强的开放性和吸纳性，使得地方法治建设监测数据指标无论是模型的构建，还是指标的运用都能够成为一个较为完整化和体系化的数据平台或分析工具。

二是真实性原则。地方法治建设监测数据指标要能够真正反映地方法治建设的实质特征和发展趋势,关键在于监测和获取数据的真实，现实数据的真实与监测指标的正确之间存在着相互依赖关系，数据是指标科学判断的命门，但获取真实数据又要依靠监测数据指标的统摄和选择机制。因此，地方法治建设监测数据指标构建的真实性既包括了数据生成本身的客观真实，也包括了监测和获取数据程序的客观真实，还包括了数据统计与分析的客观真实。如果说地方法治建设监测数据指标能够真实反映地方法治建设的状况与效果的话，那就说明现实数据与指标之间具有一种内在的互洽机制；或者说如果通过对地方法治建设典型数据所进行的函数关系计算，能够展示出地方法治建设的能力状态、绩效水平与发展趋势的话，那么就说明现实数据与监测指标之间具有真实的匹配关系。真实性原则要求，首先是这些监测指标的设置应该是符合实际需要的和真实的，不是虚构和无中生有的，是能够全面反映客观现实的；其次是监测到或者说获取到现实中这些相应的数据是真实发生的，而不是为了应付检查或考评而编造或篡改生成的数据。如果现实数据和监测指标这两者都是真实的，那么检验或评估地方重点领域立法的作用和效果才会是真实有效的。

三是规范性原则。地方法治建设监测数据指标体系的构建无论从指标的名称设定、获取渠道、统计口径，还是分析模型的构建或计算方法的运用，都必须力求符合统计与分析规范。地方法治建设监测数据指标的规范性既包括了必须遵循数据与统计应用的技术规范或相关制度规范，也包括了研究中必须遵循数据构建、采集和分析的学术规范，还包括了实践中必须遵循分析结果的应用规范。上述规范性原则就要求，首先是各类监测数据指标的设计、提法、标准和格式等都要符合数据的一般性规范；其次是对获取各类数据后的计算与分析、函数关系等要符合科学研究的学术规范；第三是对监测数据指标在评估中的实践运用等要符合应用规范。

四是公开性原则。地方法治建设监测数据指标作为公共信息的重要组成部分应该纳入信息公开的范畴，其获取的数据即可来源于政府统计公开出版物或公告，也可以来源于各部门按照国家信息公开法律法规规定的应该主动公开或依申请公开的资料或数据，还可以来源于国家或地方城乡调查所获得的应该或可以公开的相关数据，以及来源于地方有关部门或条口(如司法部门以及具有垂直领导或指导属性的部门)向上级部门汇总的统计数据，或者党和政府工作报告、两院一委工作报告等公开文件中的报告数据。公开性原则就要求，首先是这些所列的监测数据本身是可以作为主动公开或依申请公开的信息；其次是这些数据信息的来源都可以通过规范的公开渠道获得；第三是这些数据可以作为服务于法治建设大数据的重要基础性数据。

五是稳定性原则。地方法治建设监测数据指标的稳定性强调的是，对监测时段、监测周期或监测对象所获得数据的固定性和不可变更性；稳定性还需强调的是，地方法治建设监测数据指标的采集与获取、统计与分析都能够以一个统一的标准或尺度进行，没有足够的科学依据或理由不得随意变更或调整。稳定性不是绝对的而只能是相对的，因此，地方法治建设监测数据指标的稳定性既包括监测标准的稳定性，也包括了数据指标设定的稳定性，还包括了数据维护的稳定性，以及数据分析模型的稳定性。稳定性原则体现在，首先是数据提供要有持续性，不宜有频繁的变更和调整；其次是不同的监测时段或周期监测数据的标准和口径应该具有一致性；第三是数据设定指标以及分析模型的可靠性。

六是准确性原则。地方法治建设监测数据指标的准确性，是指监测数据的测定值与真实值之间的符合程度，监测数据的准确性来源于法治建设实际工作的非虚假性，如果说实际工作中虚假成分较少，那监测到的数据的准确度就较高。另外，根据概率论原理，监测的数据越多、面越广就会越接近真实。因此，地方法治建设监测数据指标的准确性应该体现在三个方面：首先是监测数据指标设定的准确度，即设计的监测数据指标与真实状况之间相融合的程度；其次是监测数据采集的准确度，即获取并选定的数据与真值之间相符合的程度；第三是监测数据统计的准确度，即对获取的数据所进行的指标统计分析所得出的结论与真实状况之间相匹配的程度。

七是操作性原则。地方法治建设监测数据指标通过对监测的数据进行定量为主和定性为辅的统计与分析，能够对地方法治建设的现状做出正确评估,并依据监测数据的模型分析，在评估地方法治建设现状的基础上，预测地方法治建设的发展、检视地方法治建设的规律、提供地方法治建设的路径，让宏观的法治建设战略能够通过监测数据的分析转化成为看得见、摸得着、可评估、能操作的实际工作手段与方法，并且使地方法治建设监测数据指标体系能够获得良好的平行性、重复性和再现性。因此，操作性原则要求，首先是监测数据指标体系的建构要与实践中的地方法治建设现状具有良好的融合度与契合性；其次是监测数据指标体系的建构要体现监测指标数据与现实发生数据的匹配度与耦合性；第三是监测数据指标体系的建构要体现对地方法治建设现实的证成性与证伪性；第四是监测数据指标体系的建构要体现对地方法治建设发展的预测性与前瞻性；第五是监测数据指标体系的建构要体现对地方法治建设的普适性与应用性。

四、地方法治建设监测数据指标体系构建的方式

构建监测数据指标体系的目的在于能够解决长期以来在评估地方法治建设成效的操作过程中只能定性分析而无法定量分析的难题，克服一般性的评估指标因为内容的空泛、定性的模糊而缺乏考量依据，弥补地方法治建设成效无法用数据来进行测量和评估的缺陷，使得地方法治建设评估的摸式和方法也能够像经济、社会、文化和生态建设那样可以进行数据统计和测量，最终可以在许多地方法治建设的领域获得较为准确的评估效果。地方法治建设可以借鉴环境生态监测、经济发展监测、社会舆情监测、以及教育质量监测等原理和方法来创新自身的监测数据指标体系，使得地方法治建设的成效和状态能够用一系列客观生成的数据和客观评估的指标来进行科学和理性的判定。因此，监测数据指标体系构建的价值体现在：一是用监测到的数据来观察地方法治建设的状态，能够体现其运行的规律性；二是用监测到的数据来评估地方法治建设的效果，能够体现其检验的客观性；三是用监测到的数据来分析地方法治建设的问题，能够体现其存在的真实性；四是用监测到的数据来测量地方法治建设的对象，能够体现其内容的规范性；五是用监测到的数据来预测地方法治建设的未来，能够体现其发展的前瞻性。

一是在构建思路上。该监测数据指标体系试图构建一个不依赖于主观判断或自我评判的客观性测量体系，试图通过让数据说话来反映各地法治建设的真实状况和趋势，因此，监测数据的指标要能够体现事实的客观性和真实性，监测数据的指标项目可以进行人为设定，但是所获得监测数据是不能够进行人为设定的，其客观性也无法改变，构建这些监测数据指标要能够较为全面的体现一个地方的法治建设状况，因此，首先是要体现监测数据指标体系建构的可能性和正当性；其次是要体现监测数据指标体系建构的必要性和重要性；第三是要体现监测数据指标体系建构的实用性和再现性，一套地方法治监测指标体系可适用全国各个地方法治建设评估，并可重复应用。

二是在数据获取上。随着大数据的普及与运用以及云计算的技术支持，数据处理和应用更加快捷与便利，应该全面构建地方法治建设监测大数据体系，充分发挥法治大数据的支持功能，将“地方法治”与“数字法治”紧密链接，将大数据锲入到地方法治建设过程之中，创新法治建设的战略布局。由此，监测数据指标体系中的数据采集就可以较为系统和完整地从各地方和各部门内外部的统计数据中获取，因为监测性数据是各部门或各单位在工作过程中自然形成的统计台账，这些数据往往较为真实可靠，这些统计数据虽然是海量的，但可以根据监测数据指标的目录指引进行筛选，应该说，通过从统计数据中获得的监测数据，其真实性和客观性上往往优于局部的调查访谈数据、群众打分数据、社会问卷数据、专家评估数据或考核设定数据。

三是在框架结构上。通过对全国各地法治建设评价指标或考核办法的梳理、归纳与分析，比较完善的具有覆盖功能的监测数据指标的框架结构大致应该包括如下七个方面：科学民主立法、法治政府建设、公正廉洁司法、法治宣传教育、法治社会建设、法治队伍建设、法治建设保障等。七个方面构成了整个监测数据指标的顶层框架或一级指标设置，无论是对监测数据的采集指标而言，还是监测数据的评估指标而言都具有统摄作用和统一功能。

四是在监测对象上。纳入地方法治建设监测的部门应该包括这样几类，第一是地方性法规和政府规章的立法及其监督部门，如各地方人大和政府法制部门等；第二是各级地方政府具有行政决策、行政管理、行政审批、行政执法、行政监督等部门，如政府的各行政职能部门；第三是地方各级司法部门，如各级法院和检察院等；第四是各地方党委和政府具有法治宣传和教育职能的部门，如党委宣传部门、政法部门以及政府司法行政部门等；第五是各地方履行社会保障、社会治理和社会建设的部门、机构或组织，如街道社区、非政府机构、调解组织、信访部门、公安部门、法律服务机构或组织、公共事业服务部门等；第六是各地方国有和非公企业；第七是各地方涉及法治队伍建设的部门，如立法、执法、司法、监察等部门；第八是各地方法治建设组织、领导和保障部门，如党委的政法部门、人大政协相关部门、依法治理工作部门等。

五是在操作路径上。随着中央全面依法治国领导小组的成立到地方依法治理领导机构的调整，也为地方法治建设提供了制度层面的顶层设计和操作层面的统一管理，本文在这里提出法治建设大数据概念，并建议能够在国家一级的平台上建立法治建设大数据库，目的是在这样一种体制变革中，能够为法治建设的考核与评估提供一种更加实证的可行性路径，而目前这种自上而下的纵向回应性体制也为构建法治建设大数据提供了可能，法治监测数据作为法治建设大数据的重要组成部分，能够在大数据平台上汇总、建模和处理各地方、各部门和基层法治建设的统计和台账数据，为进一步的评估分析奠定重要的数据基础，如果经过几年甚至更长时间的数据累积，法治建设大数据将会为整个国家或地方的法治建设与发展提供趋势性和预测性数据分析，也有助于对一定时期地方法治建设的成效、问题和预期进行较为全面而准确的跟踪与把握。

注释：

① 参见《台湾公共治理指标》(1998)、《香港法治指数》(2005)、《“法治余杭”量化评估体系》(2008)、《成都市创建全国法治城市考核评估指标与测评体系(试行)》(2010)，《香港法治指数》对“法治余杭”与“成都法治城市”的指标体系的构建影响较大，但是后来的各地法治评估指标体系已经大都成为体制内进行考核评价的内部管理办法。

② 中国政法大学郑永流教授于2007年11月18日上午在福建政法管理干部学院作了题为《从规范法治观到实践法治观》的报告，当时提出了从规范法治观到实践法治观的命题，认为实践法治观强调更多的是实践,是在行动中去反思、完善法治，但并没有进行详细的论证和展开。参见郑永流：《从规范法治观到实践法治观——从养路费案观察中国法治之道》，《福建政法管理干部学院学报》2007年第4期。

③ “中国法治实践学派”概念最先由钱弘道教授于2012年提出，此后的若干年武树臣、邱本、钱弘道、郑永流、付子堂、武建敏等学者就中国法治实践学派从理论到实践进行了较为系统的论证，“中国法治实践学派”的提出，符合当今中国法学的研究趋势，适应中国社会发展的现实要求。学者与政府、社会各界合作，形成合力，能够实质性地推动中国法治；并且，此类研究也最符合“协同创新”的需要。