新加坡如何兜底贫困、低收入人群养老？

◎朱凤梅

（作者系民政部政策研究中心博士后）

新加坡进入老龄化社会的时间较晚，但却是老龄化速度最快的国家之一。尽管在建国初期，新加坡政府就提出非福利化的国家发展基调，但这并不意味着政府完全抽身于公共服务提供之外，兜底贫困和低收入人群的养老一直被看作是其应尽的责任。但不同于中国兜底“三无、五保”老人，新加坡政府对贫困和低收入老年人的界定主要是基于家庭经济状况调查（家庭人均收入水平在2600新元及以下），此项调查考虑的指标包括：需要照护的人及其配偶以及其所有家庭成员的总收入情况、家庭成员数量、或无收入家庭所居住的房屋的固定资产价值。并以此为基础制定不同的补贴方案，具体来说：

政府对贫困和低收入人群的现金补贴。主要通过两种援助项目来实现：一是新加坡政府对低收入群体提供社区关怀援助。其中，针对低收入家庭以及因病、家庭看护责任等暂时无法工作的人员，政府给予社区关怀短中期援助。而对那些收入有限或没有收入，以及无家庭支持的年老体弱或伤残人士提供社区关怀长期援助（又称为公共援助）。这项长期援助计划，除了每月的现金津贴，受益者还可在政府综合诊所、公立医院接受免费的医疗服务，并在必要时转诊到基于社区的机构接受服务援助，如家庭帮护、交友、进入日间护理中心等。2016年，接受政府社区关怀长期援助的家庭中，63%的为1人居住且年龄在65岁及以上的老年人。65岁及以上申请社区关怀长期援助的比例由2012年的79.9%略有下降至2015年的77.5%。其中，65-69岁的申请者从2012年的12.4%上升至2015年的16.6%。二是政府为老年人提供“临时性残疾援助计划”（Interim Disability Assistance Programme For The Elderly，IDAPE）。IDAPE是一项专门为那些因年龄或事先存在残疾而无资格加入新加坡乐龄保健计划的穷人和残疾老年人提供的政府援助计划。IDAPE为符合资格的老年人提供每月150新元（家庭人均月收入在1801-2600新元）或250新元（家庭人均月收入在0-1800新元）的补贴，补贴最长期限为72个月。补贴资金可用于支付护理费用、聘请外籍护理人员等与照护相关的项目。但获得援助必须满足以下条件：（1）3-6项日常生活活动（洗澡、进食、穿衣、如厕和自由活动）受限；（2）出生于1932年9月30日之前或1932年10月1日至1962年9月30日的新加坡公民，且在2002年9月30日前患有残疾；（3）家庭人均月收入在2600新元及以下，或者没有任何收入，但居住的房子价值在13000新元及以下 。

政府对贫困和低收入人群的医疗费用补贴。新加坡对老年人长期护理的官方定义是指“因年龄或健康状况不佳而失能的个人所需要的个人护理和医疗护理”。因此，医疗护理费用的支出也是老年人获取养老服务的一个重要问题。1984年4月，新加坡推出国家医疗储蓄计划，有助于个人把收入的一部分放入个人账户以满足自己或其家庭未来的医疗需求。1990年引入的健保双全计划（MediShield）是一种基于共同支付、低成本的保险计划，旨在支付重大疾病或长期慢性疾病的医疗费用（这一部分是医疗储蓄计划无法完全覆盖的）。而那些没有保健储蓄或者储蓄金额不足以支付医疗费用的贫困人群，则可以申请保健基金计划（Medifund）。根据新加坡卫生部的公布数据，2015年申请通过Medifund的人数为109.7万人，通过机构发放的补贴额高达1.626亿新元，人均补贴148.2新元。但Medifund的申请者需在政府指定的养老机构接受服务，如非住宅类养老服务、中期住宅类养老服务和长期住宅类养老 服务。

政府对贫困和低收入人群养老提供者的床位补贴。新加坡政府除了直接以发放现金的形式解决贫困和低收入人群的养老问题外，还以床位补贴的方式为在机构接受各类服务的老年人提供帮助，包括为那些患有肾病的老年人群提供社区血液透析和腹膜透析补贴。

一是根据家庭收入水平对入住社区医院的老年人给予10%-75%不等的床位补贴。但新加坡政府规定只有那些入住6或8人间病房的患者才能获得补贴，同时还对新加坡公民和永久居住居民做了区分，前者的补贴比例要高于后者。如家庭人均月收入在700新元及以下的新加坡公民每张床位可获得75%的政府补贴，而永久居住居民为50%。值的一提的是，这项针对社区医院的养老床位补贴并不仅限于低收入家庭，对于家庭人均月收入在2601新元及以上的仍然给予一定比例的补贴。如家庭人均月收入在2601-3100新元的，新加坡公民和永久居住居民分别可以获得40%和20%的床位补贴；家庭人均月收入在3101新元及以上的，新加坡公民和永久居住居民分别可以获得20%和10%的床位补贴。

二是根据家庭收入水平对入住住宅类服务机构（社区医院除外）的老年人给予0%-75%不等的床位补贴。其中，新加坡公民获得补贴的比例分别为75%（家庭人均月收入700新元及以下）、60%（家庭人均月收入701-1100新元）、50%（家庭人均月收入1101-1600新元）、40%（家庭人均月收入1601-1800新元）、20%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入区间上获得的比例仅为50%、40%、30%、20%和10%。这类补贴主要适用于慢性病医院，住院类临终关怀机构，志愿型福利养老院，享受补贴计划的私人养老院，精神病康复中心以及精神病收容所。

三是根据家庭收入水平对居家和在社区中心服务机构养老的老年人给予0%-80%不等的费用补贴。其中新加坡公民获得补贴的比例分别为80%（家庭人均月收入700新元及以下）、75%（家庭人均月收入701-1100新元）、60%（家庭人均月收入1101-1600新元）、50%（家庭人均月收入1601-1800新元）、30%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入区间上获得的比例仅为55%、50%、40%、30%和15%。这类补贴主要适用于乐龄中心（如日间康复中心、老年痴呆症的日间护理中心、社会日托中心、长者护理中心）、精神病日间康复以及居家服务，如居家安宁疗护、安宁居家护理、家庭医疗、家庭护理、居家帮护以及居家个人护理。

四是根据家庭收入水平对那些在社区做血液透析和腹膜透析的人群每月发放现金补贴。如对家庭人均月收入在700新元及以下且选择血液透析的低收入人群每月发放1138新元（新加坡公民）和910新元（永久居住居民）的现金补贴；而对选择腹膜透析的人群每月发放1188新元（新加坡公民）和960新元（永久居住居民）的现金补贴。

政府为贫困和低收入人群提供机构养老服务。新加坡在1984年将照护老年人的机构分为两类：一类是专为照护贫困老人的机构；一类是专为照护体弱多病老人的机构。前者由政府举办；后者在政府的资助下主要由志愿型福利机构建立和管理，收住由政府综合护理署送来的符合救济标准的老人。政府通过福利院等机构为贫困、低收入老年人提供养老服务，但获得此项资格需满足以下三个限制条件：（1）是新加坡公民或获得永久居住权的居民；（2）达到中长期照护服务收住标准；（3）入住由卫生部资助的服务机构接受照护。根据新加坡统计年鉴，2010-2016年政府福利院每年收住的老人数量并没有多大波动，占不同类型敬老院总收住人数的比例维持在11.0%左右；老年庇护所收住的老人数量2016年为666人，占敬老院总收住人数的5.7%；而由政府补贴的志愿型养老院收住老人的占比最高在50%以上。

综上可知，新加坡政府根据家庭人均月收入水平为贫困、低收入老年人制定了全面且详细的养老保障方案，既有一般的生活辅助，又有养老服务以及医疗服务方面的援助，以免其陷入老年贫困的生活状态。表现出三个特征：一是针对贫困、低收入老年人的养老保障政策并非“一刀切”。一般来说，家庭人均月收入越低的人群获得的补贴越高，家庭人均月收入不同的人群入住不同机构接受养老服务时获得政府床位补贴的比例亦不同；二是为防止“因老致贫”，新加坡政府对那些入住社区医院（社区医院在新加坡是养老服务体系的重要组成部分）的老年人按照家庭人均月收入情况均给予一定比例的床位补贴；三是社群主义的文化理念在为老服务中广而用之，如鼓励志愿机构参与建设和运营低收入老年人群的养老服务，使其发挥重要的作用。我国与新加坡具有相似的文化背景、相似的人口生育政策以及相似的老龄化速度，其兜底贫困、低收入老年人的养老政策值得我们学习和 借鉴。