福利叠加与悬崖效应：如何让低保对象走出福利依赖？*

◎安 华 赵云月

党的十九大报告指出，从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜时期。我国脱贫攻坚进入了更深层次和更为复杂与艰难的发展阶段，面临的任务和形势十分严峻。最低生活保障制度作为我国社会救助中最核心的内容和最重要的组成部分，是维护社会底线公平、促进可持续生计的重要制度安排，对于反贫困发挥着不可替代的兜底性保障作用。根据民政部数据，截至2016年底，全国有城镇低保对象855.3万户、1480.2万人，有农村低保对象2635.3万户、4586.5万人，城乡低保标准分别为494.6元/人/月、3744.0元/人/年。各级财政的城乡低保支出逐年增加，城乡低保待遇逐年提高，城乡低保标准差距逐年缩小。最低生活保障制度基本实现了“应保尽保”，有效促进了民生保障资源的合理再分配，缓解了社会矛盾，维护了社会的稳定与发展。

但是，最低生活保障制度在发展过程中也存在着严重的福利依赖问题，导致“应退未退”现象时有发生，给低保的动态管理工作造成一定的困难。究极原因，一方面是由于低保政策本身权利义务关系不对等，享受低保人群基本不需要履行义务，必然会增加制度的“吸引力”和公众的依赖度，另一方面是由于低保与住房、教育、就业、医疗、水电气供应等专项救助和补贴政策捆绑，获得低保成为享受其他救助和补贴的门槛，产生了严重的福利叠加效应，进一步增加了低保制度的“吸引力”和福利依赖度。此外，对于刚刚摆脱贫困的低保边缘户而言，在丧失低保资格的同时，还丧失了叠加在低保资格之上的相关补贴和专项救助资格，生活状况会急剧恶化，产生悬崖效应，实际生活水平甚至不如吃低保的时候，这就形成了负向激励，低保户必须想方设法保住自己的低保资格。以上种种原因都使得低保家庭产生了对救助和福利的强烈依赖心理，“养懒汉”现象愈演愈烈，造成最低生活保障政策的目标偏离，在保障基本生活的同时，通过发展生产和积极就业帮助困难群体摆脱贫困的效果未能充分发挥。福利依赖既损害了社会公平正义，也造成了有限福利资源的错误配置和浪费。因此有效规避福利叠加与悬崖效应的产生，让低保对象走出福利依赖具有重要的现实意义。

一、福利依赖形成的理论分析

20世纪70年代，西方国家在经历“石油危机”后经济发展速度开始减缓，而福利国家建设的脚步却没有因此停下，随之而来的是政府公共财政收入难以负担庞大的福利费用开支，“增收节支”成为福利改革的主旋律。“福利依赖”一词就是在这样的背景下产生并引发关注。目前学术界还没有统一的定义来描述“福利依赖”。美国健康和人类服务部提出：当一个家庭年收入的50%以上来自于政府无条件的为低收入家庭提供的补助或补偿，且这些收入与劳动无关时，这个家庭就可以称为“福利依赖”。本文所研究的“福利依赖”，是指一个家庭中的部分或全部成员处于劳动年龄阶段且具有劳动能力，但却缺乏求职意向和求职行为，也不愿意发展生产和自主创业，长期滞留在最低生活保障系统中依靠救助金为生的群体的生活状态和行为方式。“福利依赖”作为社会保障系统运行产生的慢性疾病，会产生许多不良后果：“福利依赖”群体只消耗公共财政而不创造社会价值，造成公共资源的极大浪费并延缓社会进步；“福利依赖”会造成政策“养懒汉”“搭便车”等现象，影响社会公平，引发社会自食其力者的不满，造成社会动荡；“福利依赖”人群长期受助后可能会产生懒散、怠慢的价值观，甚至可能形成“福利依赖”文化并在代际间传递，对下一代的思想产生消极影响，不利于社会的可持续发展。

二、最低生活保障政策的福利叠加效应

造成低保对象福利依赖的一个重要原因就是基本生活救助和专项救助的政策叠加效应。随着社会救助体制的不断完善，许多专项救助例如教育救助、医疗救助、住房救助等也在逐步发展，而“低保身份”则成为享有这些专项救助的准入资格，这就产生了最低生活保障政策的“福利叠加”效应，增加了低保的“含金量”和“吸引力”。以内蒙古为例，低保家庭子女考上本科和专科分别可以一次性获得4万和3万元的教育救助，对于非低保户而言，子女教育的确是一笔不小的开支，一些低保边缘家庭因子女教育而陷入贫困。因学致贫与因病致贫是困扰低保边缘群体的两大致贫因素。

随着实践过程中保障水平的不断提高和保障范围的不断扩大，最低生活保障政策的“福利叠加”效应愈发明显，导致原本只是“按标补差”的底线社会救助制度逐渐脱离“兜底”的目标定位并开始向身份捆绑型的福利化偏移。“福利叠加”效应是产生“福利依赖”的重要原因。一方面，低保设计的初衷是扶弱济困，因此低保对象在道德层面上具有极大优势，优先享有各种优惠政策也变得合情合理合法，但长此以往，部分低保群体在享受各项救助与福利时变得心安理得，产生了“福利依赖”。另一方面，低保身份捆绑了“一揽子”福利，获得低保资格就意味着可以同时享有其他多种救助，超出预期的综合性福利供给让更多的低保群体主动选择“福利依赖”，丧失了通过发展生产和劳动就业增加收入的 动力。

三、最低生活保障政策的悬崖 效应

造成低保对象福利依赖的另一个重要原因是收入提高退出低保后，生活水平可能不但没有改善反而不如从前，因生活水平落差大而产生“悬崖效应”。“悬崖效应”是指事物在变化的临界点（线）阶段或范围所发生的变化特征和结果，即由于量变突破“度”而引起的质变。笔者认为，最低生活保障政策所产生的“悬崖效应”，是指低保群体在享受多种优惠政策后的生活水平原地跳跃式突增，甚至高于低保边缘群体的生活质量，而当他们退保以后，就会失去所有收入来源，生活跌入崖底的状态。

低保政策的“悬崖效应”会在思想上和行动上助长低保对象的“福利依赖”倾向。部分有就业积极性和生产创业意愿的低保家庭，通过努力增加了收入，使得家庭的人均收入略高于最低生活保障线，他们因此被排除在低保政策之外，成为低保边缘群体。在基本生活方面，低保边缘群体与低保人群大同小异，当他们遭遇天灾人祸或者支出子女教育和大额医疗费用后，其基本生活费用因上述刚性支出而被挤压，其基本生活状况急剧恶化，入不敷出的收入状况和脆弱的抗风险能力会使他们的生活水平甚至低于低保人群，使得主动走出福利依赖变得得不偿失。我国目前缺少对低保边缘群体的相关政策与立法，当低保群体退保后成为低保边缘群体时，其收入仍处于较低水平，并且极其不稳定，经常会有波动，他们可能会因为临时性突发事件产生大额支出而陷入生活困境或再次返贫，然后重新被纳入低保群体。如此循环往复，他们就会产生惰性，彻底变为“低保户”，形成“福利依赖”。

四、促进低保对象走出福利依赖的可行路径

我国传统的社会救助是为了抵御外部风险而建立起来的，其目标是为了维护贫困人群最基本的生存，其本质是被动的事后风险分配制度，其责任主体是政府。而这种消极的福利观念既会因为政策的普惠性加重财政的负担，又会因为没有责任约束而产生较为严重的道德风险和“福利依赖”。因此，应采取以下措施对低保对象的福利依赖问题进行系统治理。具体说来，一要实现救助理念由消极福利向积极福利转变，合理界定社会救助的责任边界；二要完善救助对象的目标瞄准机制，避免错保漏保；三要采用阶梯救助模式提高救助的精准度，实现困有所助；四要建立相关激励与约束机制，从源头上杜绝不劳而获的“等靠要”思想；五要促进低保与就业和扶贫政策的有效衔接，通过政策合力增收 脱贫。