中国法治理论四十年：发展、创新及前景*

(西南政法大学人权研究院，重庆 401120；中国社会科学院，北京 100005)

当代中国法治理论的发展与依法治国的实践紧密联系在一起，法治理论发展的四十年就是依法治国的四十年。在这四十年中，讲法治必谈依法治国，谈依法治国就是讲法治。在新的时代更是如此，正如习近平总书记所指出的，“我们必须认认真真讲法治、老老实实抓法治”。①《习近平谈治国理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第116页。只有深入贯彻落实法治新理念、新思想、新战略，才能全面推进依法治国新发展。其中，总结改革开放以来、特别是党的十八大以来依法治国的时代内涵与经验成就尤为重要，这是当代中国法治理论研究应当认真对待的问题。四十年来，依法治国在实践中发展，在发展中创新，在创新中完善，在法治建设的各个方面、各个领域都采取了有力举措，取得了斐然成就，极大地促进了当代中国法治理论的发展与创新。特别是步入新的历史阶段以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，中国特色社会主义法治事业正呈现出前所未有的勃勃生机，中国特色社会主义法治道路越走越宽阔，这为当代中国法治理论的发展提供了重大历史契机。

一、中国法治理论四十年的历史发展

改革开放的历史进程就是依法治国的历史进程，依法治国的历史进程就是当代中国法治理论的发展进程。在改革开放的驱动下，当代中国法治建设在攻坚克难中获得长足发展，为社会主义事业健康发展提供了坚实有力的法律保障。在这一伟大历史进程中，中国特色社会主义法治道路贯穿始终，依法治国方略日久弥坚，人民对法治的弥笃信仰与不懈坚守已经成为时代强音。尽管依法治国也面临着诸多挑战，但整体上稳步向前，并且不断发展创新。依据依法治国的内涵、外延及形式的历史发展变化，[注]参见张文显：《中国法治四十年：历程、轨迹和经验》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。大体可以将当代中国法治理论的历史发展分为三个阶段，即当代中国法治理论的早期酝酿阶段、逐步成形阶段与全面发展阶段。

(一)当代中国法治理论的早期酝酿阶段(1978年至1996年)

当代中国法治理论的早期酝酿与改革开放密切关联，是改革开放对民主法治的内在要求所致。没有改革开放，就没有依法治国的早期实践，更谈不上法治理论的早期酝酿。法治理论的早期酝酿与依法治国的早期实践辩证统一、不可分割。党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”十一届三中全会的这一论述是当代中国法治理论的早期形态，是改革开放以来依法治国早期实践的基本指导思想。正如邓小平在这次会议上指出的：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[注]《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第146页。这一时期对法治的理解主要是基于“法制”视角，核心是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这种“法制”观念反映了“文化大革命”以后人心思法、人心思变的普遍社会心理。人们已经逐步意识到，为了更好地保障民主与人权，应当重建国家的法律制度，恢复法律的作用与权威，使得这种法律制度在国家政治社会生活当中发挥积极的作用。1979年全国人民代表大会通过《刑法》《刑事诉讼法》等七部法律，就是当时对法制建设迫切需求的体现，也是依法治国的历史进程中具有里程碑意义的立法活动。这一阶段，学界明确论证了“法治”和“以法治国”等问题，中央有关文件以及主要领导人很少直接使用“法治”一词，“依法治国”一词更是没有出现在任何一部中央文件与法律文本中。中央第一次明确提及“法治”一词的文献是1979年的《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。该指示指出，在我国《刑法》等七部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。邓小平的著作中也只有一次提到“法治”，他在回答日本公明党委员长竹入义胜的提问时曾说，我们在进行经济体制改革的同时，也要进行政治体制改革，后者主要解决两个问题，即“正确处理好法治和人治的关系，正确处理好党和政府的关系”。尽管“依法治国”没有被中央文件和法律文本提及，但其并不妨碍这一阶段成为依法治国历史进程的重要组成部分。这一阶段的法治建设是当代中国法治理论确立与发展的前提与基础，不仅恢复了国家的法律秩序，也为后来依法治国的确立与发展奠定了思想基础。也就是说，当代中国法治理论确立发展的理论准备是在这一阶段完成的。在这一阶段，邓小平是当代中国法治理论的奠基人与倡导者。[注]参见李步云：《论法治》，社会科学文献出版社2008年版，第89页。

(二)当代中国法治理论的逐步成形阶段(1997年至2011年)

这一阶段主要是基于依法治国在国家政治生活中的正式确立，中国法治理论实现了由“法制”理论向“法治”理论的转变。“法制”与“法治”尽管只有一字之差，在理念上与理论体系的构建上却有天壤之别。因此，法治理论的逐步形成是以依法治国的正式确立为基础的，这一理论转变主要伴随“依法治国”在党和国家一系列重要文件中的确立而发生。首次出现“依法治国”的中央文件是1996年3月八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。该纲要将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一项根本方针和奋斗目标确立下来，其对“法制国家”的规定无疑延续了法治理论早期酝酿的基本观念。1997年9月，党的十五大报告提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”这是党的文件中第一次明确提出依法治国，从而也在党的文件中确立了依法治国的治国方略。同时，党的十五大报告对依法治国的基本内涵作了高度概括：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保证。”由此，依法治国被正式提升到“治国方略”的战略高度。1999年3月，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略和奋斗目标被庄严地载入宪法。这是依法治国与宪法发展史上的重大事件，表明依法治国从党的政策主张正式上升为国家意志。自此，“依法治国”“法治国家”不单纯是学理概念或党的政策主张的政治概念，而是具有宪法意义的法律概念，成为当代中国法治理论的核心要义。2002年12月，党的十六大正式提出“政治文明”的概念，将民主、法治、人权的建设内容，从以往“精神文明”的概念和范畴中独立出来，成为与物质文明、精神文明并列的一种文明形态，从而摆脱了法律工具主义的旧思维和将法律制度与法律思想混为一谈的错误观念，并提升了它的战略地位。党的十六大之后，党的科学发展观、构建和谐社会等理论与战略思想的提出，为法治国家建设提供了新的理论指导，进一步发展与丰富了当代中国法治理论。在这一阶段，江泽民、胡锦涛对当代中国法治理论的确立发展起到了积极的推进作用。

(三)当代中国法治理论的全面发展阶段(2012年至今)

这一阶段，当代中国法治理论随着依法治国全面推进而全面发展。党的十八以来，依法治国的总目标、重大任务、根本保证等重大问题日趋清晰，法治建设的思路更为明确，法治建设的手段更为有力，法治理论由此进入体系化构建阶段。2012年11月，党的十八报告提出：“全面推进依法治国。”这是全面推进依法治国的开端。同时，党的十八报告指出“法治是治国理政的基本方式”，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“保证有法必依、执法必严、违法必究”。从这些表述来看，全面推进依法治国的内涵与前两个阶段已经发生深刻的变化，更为强调有法必依、执法必严、违法必究以及依法治国的质量问题，这对新时代法治理论的发展提出了新的要求。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，全面推进依法治国，“必须全面贯彻实施宪法”。同时习近平提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[注]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第142页。这为全面推进依法治国确立了思路。2013年11月，党的十八届三中全会提出“建设法治中国”，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。十八届三中全会还提出，要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。“法治中国”的提出为全面推进依法治国指明了方向。2014年10月23日，中国共产党十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称：《决定》)，认为全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国，并对全面推进依法治国作出战略部署。党的十九大进一步明确新时代全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，指出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，并要求“加强人权法治保障”。同时，也再次强调必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。2018年8月24日，习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议。在这次会议上，习近平强调，要加强党对全面依法治国的集中统一领导，要坚持以全面依法治国新理念、新思想、新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。在这一阶段，习近平是新时代中国社会主义法治理论的奠基人与践行者。

二、依法治国正式确立：中国法治理论发展与创新的第一个里程碑

纵观当代中国法治理论的发展历程，1997年依法治国在党的十五大报告中的正式确立是我国法治理论发展与创新取得重大成就的第一个里程碑，具有重要的历史意义。在依法治国的早期实践阶段，“法治”与“人治”是理论界充满争议的主题，尽管“社会主义法治”这一概念在个别文件或学者论述中被提及，但是，“依法治国”作为治国方略并没有在政治生活中正式得到确立。然而，毋容置疑的是，依法治国早期实践阶段关于“法治”与“人治”关系的争论为后来依法治国方略的确立和发展作了思想理论准备。可以说，没有依法治国的早期实践及其理论准备，就没有依法治国的确立和发展。

(一)依法治国的正式确立

依法治国的确立是我国法治理论发展的显著标志，是马克思主义法治原理与我国实际相结合的产物。这一理论成就，既是对改革开放以来当代中国法治建设伟大创新成就的经验总结，又为当代中国法治建设指明发展方向。党的十一届三中全会刚刚结束，就有学者撰文提出“政治战线上实行民主法治”。[注]胡华：《关于民主法治、生产力革命和反对极“左”思潮问题》，《哲学研究》1978年第12期。后来，一些学者陆陆续续发表了一系列关于“法治”或“人治”以及其相互关系的文章。其中，1979年9月，《以法治国》一文被公认是改革开放新时期第一篇从历史背景、理论依据、思想转变、制度革新四个方面全面论证中国必须实行以法治国的文章。[注]参见前注④，李步云书，第3-20页。从1978年到1997年，这场讨论焦点就是要不要实行法治，相应地，在讨论中形成三种具有代表性的观点。

其一，主张人治。“我们实行的无产阶级的阶级统治是重视人的作用，是依靠党，依靠人民群众。”[注]高格：《谈谈人治和法治》，《吉林大学学报(社会科学版)》1979年第4期。主张人治者认为有法制就行，没必要提法治，法治不利于党的领导，不适合中国的国情。这种主张认为法律是人制定的，要靠人去实行，所以任何国家实际上都是靠人去治国。这种提法是对法治和人治认识一知半解的表现，也混淆了法治与法制这两个完全不同的概念。法制是法律制度的简称，历史上任何一个国家都会有自己的基本法律制度或基本法律规范。然而，法治的主要对立面是人治，强调法律在治理国家中的地位与权威，法制只是法治的基础。

其二，主张法治、人治结合。“历史上从来没有过单纯的人治和法治，统治阶级既要选人，也要立法。”[注]同上注，高格文。其错误主要是简单地把法治等同于法的作用，人治等同于人的作用。就像只有把武器和战士结合起来才能产生最大战斗力那样。其实，无论法治还是人治，都离不开法或人发挥作用，关键在于区分法与人在治理国家中权威性，由此也才存在法治与人治两种对立的治国理念、原则及方法。法治论主张，国家要有一套良好的有权威的法律制度。人治论主张，法律是否良好并不重要，关键在于存在圣主贤君，而且其在国家治理中发挥关键作用。

其三，主张法治，反对人治。“社会主义法治是社会主义民主政治的一个重要内容和表现。社会主义民主与社会主义法治是分不开的，广大人民群众既要求民主，又要求法治，要求同时实现民主和法治。因为，社会主义民主是社会主义法治的基础，社会主义法治是社会主义民主的保障。”[注]同前注⑧，高格文。因为法治论符合当代中国社会发展与世界历史发展的潮流、代表了社会进步的方向，所以一经提出就获得广泛的认同，成为一种引领社会变革的先进思想观念。

显然，反对法治的观点是没有什么道理的。当然，对于治国理政来说，法律是极为重要的，但也不是万能的。实行法治，与坚持党的领导，是完全一致的。因为，党的领导，主要是通过方针政策进行领导。我们国家的法律，就是党的方针政策的具体化、条文化、规范化。严格地执行法律，就是坚持党的领导。我们反对人治、主张法治，也并不否定党和国家的领袖人物在治理国家中的重要作用。实行法治，一切依法而行，人人遵守法制，才能做到令行禁止，有效地发挥领袖人物的聪明才智，顺利地开展各项工作。同样，我们主张法治，也并不否定政治思想工作、教育工作以及道德规范等因素的重要作用。

(二)依法治国的重要意义

依法治国的重要意义决定中国法治理论的理论价值。换言之，中国法治理论的理论成就与依法治国的确立发展息息相关，中国法治理论的发展既成就了依法治国的确立发展，也受益于依法治国的法治实践。党的十五大报告对依法治国的重要意义已作出明确的阐释，归纳起来主要是四条，即依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观要求，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保证。

其一，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。法治方略之所以能成为治理国家基本方略是基于法治方略的自身特点。第一，法治方略具有根本性。改革开放以来，党和国家制定和实行了一系列新的方针、政策及战略，对我国经济社会的发展产生了深远影响。例如，从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心；实行改革开放政策；计划经济向市场经济转变；提出科教兴国战略；确立依法治国，建设社会主义法治国家，等等。这其中，最具根本性的方针政策就确立法治方略，从根本上改变了党直接领导人民的治理方略，即实现从人治向法治转变。法治方略的确立，为党和国家其他各项方针政策的实施提供了坚实的法治保障。第二，法治方略具有整体性。法治方略是从中央到地方、各行各业统筹兼顾平衡可持续发展的方略，涉及社会生活的方方面面，涉及个人、集体与其他社会组织利益的方方面面。第三，法治方略具有目的性。法治方略在维护社会秩序、传承人类文明等方面发挥重要作用，其根本性目的在于尊重和保障人权，保障人民有更多的获得感、共享社会发展成果。第四，法治方略具有长期性。法治方略不是权宜之策，与国家治理体系与治理能力现代化建设始终相伴随，与人民对美好生活的需求始终相伴随。在这个意义上说，法治建设没有完成时，只有进行时。

其二，依法治国是发展社会主义市场经济的客观要求。生产力是推动社会进步最活跃、最革命的因素。改革开放以来，以经济建设为中心取代阶级斗争极大地促进了生产力的解放与发展，特别是市场经济体制的确立对于生产力的发展起到了巨大的促进作用。在市场经济条件下，利益主体多元，各主体之间自由、平等交易，市场在资源配置中起着决定性作用，这使得整个社会生产充满生机与活力，从而推动社会不断向前发展。市场在促进经济社会发展的同时，利益主体会自觉地要求通过法律或制度的形式确认自身在发展过程中获得的各种利益，而且利益主体获得的各种利益也唯有通过法律或制度的途径才能获得真正的保障。这就使得市场与法治之间存在某种天然的联系，市场发展驱动法治建设，法治建设反过来促进市场发展。这是因为，有了法治的坚实保障，利益主体在市场中实现自身利益便没有后顾之忧，这无疑又为市场的发展注入一针助力剂。纵观改革开放四十年，经济建设的发展尤其是市场经济体制的发展与完善与法治建设的发展与完善就是一种相互依存、相互促进与相互完善的关系：经济发展是法治建设的基础，法治建设则是经济发展的保障。

其三，依法治国是社会文明进步的重要标志。在人类文明的各个历史发展阶段，都伴随有不同形式的法律制度或法制建设。其中，法治是人类文明发展到高级阶段的重要标志与表现形式。在当代中国，人类社会文明的重要标志就是依法治国，依法治国彰显当代中国在整个社会发展进程中的历史方位。依法治国表明，经历改革开放四十年的实践，当代中国在处理个人与社会、秩序与自由、权威与服从的内在矛盾时紧紧依靠法治，主张通过运用法治思维、法治方式解决社会发展中存在的问题。法治意识正逐步融入人们的生产生活实践，成为推动法治发展与社会进步的重要思想动力。

其四，依法治国是国家长治久安的重要保证。一个国家的长治久安是一个历史性课题。在1949年之前，中国各个历史时期都没有实现长治久安。1949年后，在一个时期内由于法律虚无主义盛行，社会长期处于无序状态。这个历史教训是极其深刻的。党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针是医治此前法律虚无主义顽症的有效药方。历史地看，依法治国在当代中国社会发展中不仅终结了法律虚无主义的进程，而且开启了当代中国法治建设的新局面。改革开放以来依法治国的四十年，面对国际国内复杂多变的局面，当代中国保持繁荣稳定引发世界各国广泛关注，其中一个重要经验的就是依法治国，走中国特色社会主义法治道路。特别需要指出的是，党的十五大以后依法治国在当代中国社会生活中地位和重要性随着实践的深入被不断深化。尤其是党的十八以来，全面依法治国在推动“五位一体”“四个全面”发展进程中发挥着不可替代的保障作用，在党的十九大报告的“八个明确”“十四个坚持”中都被予以重点强调。可以说，在当代中国，依法治国的重要性已经超过以前任何历史阶段。没有全面依法治国，就不可能全面建成小康社会，这已经成为当代中国社会的基本价值共识。

三、依法治国全面推进：中国法治理论发展与创新的第二个里程碑

2012年党的十八大以来，依法治国的全面推进是我国法治理论发展与创新的第二个里程碑，其赋予了当代中国法治理论鲜明的时代特色与科学内涵。在这一阶段，全面推进依法治国成为法治建设主旋律，依法治国由“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”向“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”转变，“社会主义核心价值观”“人类命运共同体”等价值观念已经正式融入中国特色社会主义法治体系建设，这使得法治理论日益发展与丰富。总体而言，全面依法治国创新性的时代内涵主要体现在依法保障人权、法治原则健全、法律规范完备、法治实施高效、法治保障有力、法治监督严密、党内法规完善七个方面，覆盖法治的目的、法治的原则、法治的基础、法治的生命、法治的支撑、法治的保障以及法治的特色等法治理论视域，明确回答了新时代中国社会主义法治道路“是什么”以及“怎样走”的问题。

(一)依法保障人权

保障人权是全面依法治国的目的。法治的目的不仅是维护秩序，更重要的是保障人权，人权在法治建设中的地位已经更加突出。党的十九大报告提出“加强人权法治保障”，这是对党的十八大报告提出“全面推进依法治国”的认识深化，表明人权保障在我国法治建设中的地位与价值越来越重要，法治的人权保障价值与人权的法治保障方式已经得到有机统一。谈法治必讲人权，讲人权必谈法治，依靠法治保障人权已经成为当代中国人权事业发展与法治建设事业发展所取得的基本价值共识。依靠法治保障人权经历了三个历史阶段。从1978年改革开放初期到1991年《中国的人权状况》白皮书发表之前，由于人权在政治生活中没有得到确认，人权保障与法治建设处于磨合状态，当时的法治建设重在“法制”建设和维护公民权利，而非人权保障。1991年《中国的人权状况》发表后，人权在政治社会生活中的地位与意义被逐步重视，党的十五大、十六大、十七大报告均明确提出“尊重和保障人权”，尤其是2004年“国家尊重和保障人权”被写入宪法。这一阶段人权保障与法治建设处于结合状态。党的十八大报告提出“全面推进依法治国”与“人权得到切实尊重和保障”后，人权保障与法治建设呈现高度融合态势，至党的十九大报告提出“加强人权法治保障”，表明当代中国的人权保障与法治建设高度融合。

(二)法治原则健全

法治原则是全面依法治国的准则。法治原则是指为了法治目的的实现，贯穿于法治过程中的基本价值准则。法治原则无论是对法的创制还是法治的实施、监督及保障都具有重要意义，因此法治原则不仅是全面依法治国的重要内容，而且是推进全面依法治国的基本方向。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是全面依法治国的根本原则，这一原则是全面依法治国中所有法治原则的核心。同时，我们必须坚持以下原则。其一，坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，党的领导必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。要健全党领导依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。其二，坚持人民主体地位。[注]参见前注①，习近平书，第115页。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。其三，坚持法律面前人人平等。平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。其四，坚持依法治国和以德治国相结合。法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。其五，坚持从中国实际出发。我们既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。同时，要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。

(三)法规规范完备

法律规范是全面依法治国的基础。法律是治国之重器，良法是善治之前提，法治建立在完备的法律规范基础之上。换言之，没有立法，就没有法治，法治要求人民代表大会民主、科学、依法立法。党的十九大报告明确提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十九大报告进而提出，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯穿社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。把公开、公平、公正原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持法律的立、改、废、释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。完备的法律规范体系需要人大科学立法、民主立法、依法立法。科学立法，是指制定出来的法律是良法，法律须符合事物发展规律，体现时代精神，适应社会客观条件发展变化；法律须体现人类公平正义理念，实现人民利益，促进社会进步；法律须结构严谨合理、体系完整和谐、语言规范统一。民主立法，是指立法应尊重民主程序和保障公民的民主权利。不仅要公开立法信息，要充分保障每一个公民的知情权，而且要不断扩展公民参与立法的渠道与方式，充分保障公民参与立法各项权利。依法立法，是指立法应依据宪法法律规定进行，杜绝越权立法、违反程序立法、消极立法等现象产生。依法立法是新时期对立法工作提出的新要求。

(四)法治实施高效

法治实施是全面依法治国的生命。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。高效的法治实施体系是全面依法治国的重中之重，是指宪法和法律在包括执法、司法和守法等法治各环节中得到贯彻落实。党的十八召开不久，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上就指出，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”；[注]同前注⑤，习近平书，第138页。“要保证宪法全面有效实施”；[注]同前注⑤，习近平书，第135页。“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家做主就有保证，党和国家的事业就能顺利发展”。[注]同前注⑤，习近平书，第137页。要做到法治实施高效，应当遵循以下原则。其一，政府严格依法行政。十八届四中全会《决定》提出：“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”其二，司法机关独立公正司法。十八届四中全会《决定》提出：“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”其三，全社会自觉遵守法律。一方面，党员和领导干部带头守法；另一方面，公民依法参与社会、政治、经济、文化等活动，其中最为重要的是依法参与政治。

(五)法治保障有力

法治保障是全面依法治国的支撑。没有有力的法治保障，法治实施、法治监督就没有动力、法治实施、法治监督就难以实现。法治保障体系不仅是全面依法治国的应有之义，也是全面依法治国的重要支撑。有力的法治保障体系贯穿于法制建设全过程，使得科学立法、严格执法、公正司法、全民守法相互衔接、相互配合、相互促进。要做到法治保障有力，应当做到以下几点。其一，坚持党的领导，党依宪依法执政。党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面依法治国最关键的是方向是否正确，政治保证是否强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。其二，法治工作队伍健全，法律服务体系完备。要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，《决定》就已经提出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”其三，法治社会一体推进。处理好政府和社会组织关系，加强各种社会组织的自主性，更好地发挥它们在社会治理中的主动性、积极性和创造性。其四，法治文化繁荣昌盛。《决定》提出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”

(六)法治监督严密

法治监督是全面依法治国的保障。法治监督是对法治实施进行监督，其内容广泛，是对宪法和法律实施全过程的权力运行进行监督。权力不受制约，必然导致个人专横、权力滥用和政治腐败。因此，法治监督既是全面依法治国的重要内容，又是全面依法治国的重要保障。党的十八届三中全会提出要强化权力运行制约和监督体系。《决定》进一步强调：“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究。”严密的法治监督，其中包括加大监察、检察、审计这些专门机关的监督，突出其法律监督的地位，同时要广泛依赖群众监督和舆论监督，加大公开力度，尤其是要建立宪法监督制度。[注]李步云：《法治新理念》，人民出版社2015年版，第139页。改革开放以来，在法治监督方面取得的重大创新与突破是设立了国家监察委员会，使得法治监督更为严密。我国现行《宪法》经过第五次修改，其第123条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监督机关。”宪法第124条规定：“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。”国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。监察委员会依照法律规定独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职权犯罪案件，应当与审判机关、监察机关、执法部门互相配合，互相制约。

(七)党内法规完善

党内法规是全面依法治国的特色。将党内法规的建设纳入法治体系的建设之中，是全面依法治国的一大特色，是对改革开放以来当代中国法治建设的深入发展与对当代中国法治建设发展规律自我认识的不断提升。这在人类社会的法治实践中是前所未有的事情，具有重要的理论价值与实践意义，将对我国的法治建设产生深远的影响，值得理论界高度重视与深入研究。《决定》指出，党内法规体系既是全面依法治国的重要组成部分，也是全面依法治国的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定的体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。须特别注意的是，党内法规在党的十九大以来又有新的重大进展，在新的历史时期必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，这无疑将极大地促进党内法规新发展。

四、依法治国任重道远：中国法治理论发展与创新的前景展望

在新的时代，中国法治理论的发展与创新必须坚持加强党对依法治国的领导，坚持人民主体地位，坚持中国特色社会主义道路，坚持建设中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依宪治国、依宪执政，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持处理好全面依法治国的辩证关系，坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。笔者认为，随着中国特色社会主义法治体系建设的深入发展，未来中国法治理论的发展与创新将更加强调改革开放与法治建设的相互促进作用、坚定不移走中国特色社会主义法治道路、宪法在法治建设中的核心引领作用、法治的人权保障功能、法治对民主的促进作用以及国内法治与国际法治的相互协调等方面。这些方面中任何一个因素的形成与完备都极其复杂，绝非短期内就可以一蹴而就。今后依法治国仍然是一项长期性、艰巨性、复杂性的系统工程，同时，中国法治理论的发展与创新任重道远。

(一)中国法治理论将更加强调改革开放与法治建设的相互促进作用

改革开放是法治建设的驱动力，法治建设是改革开放的压舱石。改革开放与法治建设是1978年以来我国社会主义事业的两大主题，没有改革开放，就不会有法治建设的推进；没有法治建设，就不会有改革开放的发展。笔者认为，改革开放与法治建设之间历史发展的内在逻辑是：改革开放要求思想解放，思想解放促进经济发展，经济发展催生权利意识，权利意识提升法治意识，法治意识促进法治建设，法治建设促进改革开放。正是改革开放与法治建设的内在循环、相互促进、相互提升，使得改革开放与法治建设的水平获得不断提升，实现了从量变到质变的历史性飞跃。对于改革开放与法治建设内在关系的这种科学认识是中国法治理论四十年发展与创新的一个重要理论成就，将会对未来法治建设的发展产生深远影响。今后，只有更加强调改革开放与法治建设之间的相互促进作用，改革开放与法治建设才能获得更大的发展。正如习近平总书记所指出的，要科学统筹各项改革任务，“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。[注]同前注①，习近平书，第102页。既要真枪真刀推进改革，又要做到重大改革于法有据，使得改革做实、法治昌明。

(二)中国法治理论将更加强调坚定不移走中国特色社会主义法治道路

理念决定前途，道路决定方向，依法治国必须走对路，依法治国永远在路上。在依法治国的历史进程中，道路问题不能含糊，必须向全社会释放正确而又明确的信号。从改革开放以来中国法治发展的历程来看，中国的法治之路就是坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系。关于这一点，今后不但不会削弱，而且只会更加强调，会在法治建设的方方面面体现出来，我们对此必须要有清醒的认识。其实，早在1982年，理论上已明确了这个问题，认为“坚持社会主义道路像一条红线贯穿在我国全部社会主义的法律和制度中”。[注]李步云：《法治概念的科学性》，《法学研究》1982第2期。事实上，改革开放以来中国特色社会主义法治道路也已经成为依法治国实践的一条红线，为我国法治建设指明了方向。正如习近平所言：“具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”[注]同前注①，习近平书，第113页。当前，我们要突出新时代社会主义法治思想的指导地位。[注]李龙：《改革开放四十年中国法理学的历史回顾与战略谋划》，《社会科学战线》2018年第5期。中国特色社会主义道路的确立，向国内外释放明确信号：当代中国实行法治，不搞人治。而且，当代中国实行的法治与西方所谓的法治不可同日而语，本质不同，中国所实行的法治是马克思主义法学基本原理与中国实际相结合的法治，是党的意志和人民意志的集中体现。这就注定中国特色社会主义法治道路与西方所主张的法治道路存在根本差异，不能简单套用西方的法治观点来解释或指导中国的法治实践。

(三)中国法治理论将更加强调宪法在法治建设中的核心引领作用

依法治国的根本是依宪治国，依法执政的根本是依宪执政。一个国家的法律体系，最根本的就是宪法，宪法在法治建设中具有基础性地位。正如习近平总书记指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”[注]同前注⑤，习近平书，第136页。这一认识将在今后的法治建设中进一步深化，中国法治理论也将更加强调宪法在法治建设中的核心引领作用。首先，宪法权威将进一步贯彻到社会生活的方方面面，宪法理念也将进一步深入民心。其次，现代宪法的三项原则即民主、法治、人权，今后会有机统一、高度融合。这三者之中，民主相对较难实现，法治相对较易接受，人权相对较为敏感，因此宪法原则的落实一般应先搞好法治，再推进人权，进而推动整个制度的变革与民主的进步。当然，宪法原则落实比逻辑推导更为复杂，事实上法治、人权、民主往往相互影响、相互促进，共同促进宪法的发展与完善。最后，包括违宪审查制度在内的宪法监督制度将进一步健全，宪法的实现获得坚实的制度保障。

(四)中国法治理论将更加强调法治的人权保障功能

法治的真谛是人权。[注]参见徐显明：《法治的真谛是人权——一种人权史的解释》，《学习与探索》2001年第4期。《决定》“把全面推进依法治国的总目标同尊重和保障人权原则有机地统一起来，制定了一个以法治保障人权的宏伟纲领”。[注]李君如：《在全面推进法治中全面保障人权》，《人权》2015年第1期。在此基础上，党的十九大报告进一步明确提出“加强人权法治保障”，这将对全面推进依法治国产生更为深远影响。可以预见，中国法治理论将更加强调法治的人权保障功能，更加强调人权法治化建设，要求将人权保障更加全面地融入中国特色社会主义法治体系建设之中。第一，完备的法律规范体系是人权保障的制度前提。通过科学立法、民主立法、依法立法，人权以法律的形式确定下来，人权保障的内容以法律的形式得到明确。第二，高效的法治实施体系是人权保障的运行基础。通过严格执法、公正司法等途径，人权得到有效落实。这其中，人民对法治的认同在人权保障中发挥重要作用。第三，严密的法治监督体系是人权保障的内在要求。权力没有监督，不仅损害法治建设，而且影响人权保障。因此，国家监察委员会的设立，使得法治监督体系更为严密，对人权保障将起到积极的推进作用。第四，有力的法治保障体系是人权保障的重要依托。坚持党的领导是形成有力的法治体系的根本所在，只有不断加强和改进党的领导才能加强人权法治保障。同时，要不断推进法治社会建设，夯实人权保障的社会基础。第五，完善的党内法规体系是人权保障的迫切要求。完善的党内法规是全面依法治国的特色所在，既是全面依法治国的重要组成部分，又是全面依法治国的重要保障。只有建立起完善的党内法规体系，使得广大党员和领导干部在宪法法律范围内活动，当代中国的人权保障事业才能落到实处。特别需要指出的是，人权教育将成为法治教育的核心内容，全社会对人权教育的重视程度将得到加强。

(五)中国法治理论将更加强调法治对民主的促进作用

民主是法治的基础，法治是民主的保障，没有民主不可能有法治，没有法治不可能有真正的民主。[注]俞可平：《没有法治的民主是残缺的民主——纠正在民主与法治关系上的偏见》，《北京日报》2014年12月29日，第17版。社会主义法律体系形成以后，要进一步促进民主法治建设，实现从法律大国向法治强国的转变。[注]李林：《全面推进依法治国的思考和建议》，《法学研究》2013年第2期。民主的本质是政治参与，中国法治理论今后在法治对民主的促进作用上将会更加强调法治对政治参与的促进作用。在法治国家，对政治参与予以法律规范既是法治的基本要求，也是法治的基本功能所在。首先，政治参与以法治为界。在政治社会里，人人无不处在政治之中，“国家就必须为公民和社会组织的政治活动确立基本的法律规则”。[注]卓泽渊：《法政治学》，法律出版社2005年版，第96页。尤其在当代中国确立依法治国的历史阶段，对政治参与予以法律规范无疑是其重要内涵。无规矩不成方圆。没有法律规范，政治参与于法无据，缺乏合法性。其次，法治保障政治参与。以法律有无规定为标准，政治参与可以区分为制度化的政治参与与非制度化的政治参与。这两类参与形式在我国都普遍存在，尽管它们对于法律的依赖存在一定的差异，但它们均得到法治的规范或保障。法治不仅仅意味着对制度化政治参与规范与重视，也在可能的前提下促进非制度化政治参与向制度化政治参与的转化，尽力将政治参与都纳入法治框架之下。最后，法治制裁违法政治参与。法治对政治参与加以保障，同时，对违法政治参与加以制裁。法律既是对政治参与行为的保障依据，又是对违法政治参与行为进行制裁的依据。任何公民因政治参与而违反国家法律，其受到的制裁也仅以法律的规定为限。法无明文规定不能制裁，法有规定则按规定处理。

(六)中国法治理论将更加强调国内法治与国际法治的相互协调

当今世界已经进入了一个全球治理的时代，中国的法治建设不可能脱离全球的法治建设而独善其身，中国的法治理论也只有置身于全球治理的时代需求中才能获得发展与创新。在这样一个时代背景下，中国作为一个负责任的大国，将会更加强调国内法治与国际法治的相互协调。一方面，在国内法治上，中国将持续、深入、全面地推进依法治国，夯实国内法治基础；另一方面，在国际法治上，中国也应该积极参与，在全球治理上有所作为、有所担当，“不断提升自己在全球治理和国际法治过程中的话语权和责任感，并作出与其国际地位相匹配的贡献”。[注]曾令良：《法治中国与国际法治紧密相连》，《法制与社会发展》2013年第5期。中国在国内法治与国际法治两个方面应当统筹兼顾、作出顶层设计。尤其是党的十八大“倡导人类命运共同体意识”以来，从法治层面推动构建人类命运共同体已经成为当代中国的历史使命与全球治理责任。从国内视角来看，人类命运共同体理念需要落实到国内法治的宪法和法律之中，2018年“人类命运共同体”写入中国宪法就体现了这种需要。从国际法治来看，国际法治可以为国内法治创造安定有序的国际条件。总体而言，国内法治与国际法治两者相辅相成、相互促进，今后会呈现共同协调发展的态势。

五、结 论

改革开放以来中国法治理论四十年的历史发展雄辩地说明，中国特色社会主义法治道路是历史形成的，是符合中国实际需要的，是不可逆转的，是党领导人民在改革开放伟大历史进程中作出的选择，是党领导人民推动法治在中国发展与创新的结果，是党领导人民实现中国梦与中华民族伟大复兴的法治保障。未来中国的人权事业、民主建设必将进一步融入法治建设之中。中国法治理论四十年的历史发展也雄辩地说明，中国特色社会主义法治理论体系将不断发展、法治理论内涵将不断丰富、法治理论价值将越来突出，法治理论与法治实践的联系越来越密切、法治理论与法治实践的相互作用越来越明显。总之，历史经验表明，中国法治理论的发展没有样板可遵循，只有不断创新才能与时俱进，并为丰富人类法治的多样化贡献中国的智慧与方案。