郑州市人民防空军民深度融合发展的难点及思路探析

王 磊

（郑州市人防工程质量监督站，河南 郑州 450002）

2016年，习近平总书记在第七次全国人民防空会议上指出，人民防空是国之大事，是国家战略，是长期战略。郑州市委、市政府以及郑州警备区高度重视人民防空工作，2017年12月28日，河南省委常委、郑州市委书记马懿同志对全市人民防空工作作出重要批示：人民防空是国防的重要组成部分，事关国家安全和战略全局，事关人民群众生命安危。全市各级党委、政府和人防战线要以党的十九大精神为指导，切实增强“四个意识”，认真贯彻落实习近平总书记关于人防工作的重要指示精神，坚持“人民防空为人民”的理念，以建设郑州国家中心城市为统揽，提高政治站位，强化责任担当，坚持军民融合发展，努力开创郑州市人防事业发展新局面［1］。笔者就新形势下郑州市人防军民深度融合发展的难点及思路进行分析。

一、郑州市人民防空发展的概况

郑州市地处中原腹地，南北通衢、辐射东中西，在国家“一带一路”建设中区位优势明显，是国家一类人防重点城市，战略地位突出。2014年郑州市政府出台《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行规定》，明确了市人防主管部门为城市地下空间利用的牵头单位。近年来，全市人防机动应急救援建设、人防信息系统综合集成、《人防训练与考核大纲》试训等一大批国家级、省级试点建设任务顺利完成，城市地下空间使用维护管理、编制城市地下空间利用规划、人防战备资源数据库进展良好。

1.围绕经济社会发展任务开展工作。坚持资源共享，把人防指挥系统作为政府应急管理指挥备用平台，把人防工程和疏散隐蔽场所作为公共应急避难场所，把人防专业队伍作为应急救援重要力量，人防战备资产资源在政府应急管理中发挥了积极作用。同时，把人防战备资产资源最大限度地用于仓储、生产等，充分发挥人防建设服务民生、保障民生作用。例如，利用正在建设中的地铁项目，目前全市轨道交通地下部分全部按照人防工程标准建设。

2.深入推进人民防空宣传教育进机关、进学校、进企业。人防宣传教育制度化、常态化，我们要深入千家万户进行宣传教育，让人防教育知识家喻户晓，有效提升人防社会影响力。充分利用“5·12”防灾减灾日、“9·18”警报试鸣日等重要节点，集中开展人防指挥部点验、专业队演练等活动，全民人防意识和防护素质能力不断增强。

二、郑州市人民防空军民深度融合发展的难点

1.融入城市综合建设难。第一，人防工程建设资金渠道单一，易地建设工程项目的费用不足。目前较大范围内的建设都集中在结合民用建筑建设的人防工程上，但相互之间又有所脱节，比如郑州市秦岭路人防工程，目前由于各种原因尚未有效利用。大型人防工程主要是政府财政资金进行建设，现有的资产资源对市场资本的吸引力还不够，没有做到吸引社会资金投入人防建设，投资来源单一、运行封闭，未达到疏散、休闲、生态于一体的模式。第二，人防工程“建、管、用”失衡，管理维护差距较大，早期人防工程退出机制尚未形成。《中华人民共和国防空法》第二十条规定：“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”《人民防空工程平时开发利用管理办法》第三条规定：“人民防空工程平时开发利用应当坚持有偿使用，用管结合的原则，平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”多个法律法规对人防工程的管理提出了目标性的要求，但对于人防工程的产权归属并没有明确的界定，造成工程管理的主体不明确。长期来看，人防工程未能够真正全方位融入城市发展。一是当前郑州市绝大多数小区已结建的人防工程，都是在物业公司的管理下，在行使权力的时候往往多方提出主张、争执不下，在履行义务的时候就会推诿扯皮。二是人防工程的维护管理投入很大。硬件设施、设备的管理费用和维护后相应检测费用都是一个很大数目。施工单位完成验收后，将工程移交建设单位，并按照合同约定的质量保证条款进行一定期限内的维修维护。但是对于超过质量保证期限结建的人防工程，一般管理权限都由物业公司或者业主委会所有。按照“所有者即是维护者”的管理方式，这样就会增加物业公司或业主方的负担。对于郑州市来说，人防部门发挥专门的管理维护职能，在效果上势必是最佳的，但也增加了管理成本和财政的负担，这笔投入尚待测算，按照目前郑州市结建工程的总量测算，也会十分巨大，这一问题目前尚未得到解决。三是在人防专项规划和控制性详细规划得到真正应用之前，城市人防工程规划体系不完善，实施力度不足。人防地下空间开发利用还停留在只看眼前、只管局部，置身整个经济社会发展浪潮之外，游离于城市建设发展之外等问题，没有形成“点、片、面”的结构化发展模式，还是“头疼医头、脚疼医脚”。第三，城市基础信息化建设融入不够，智慧城市发展过程中，“智慧人防”的建设尚未起步，在推进人防大数据建设的过程中，经常形成信息孤岛，与“互联网+”这个平台结合不够紧密。实际上，除了人防专业的数据之外，战时用于决策的数据跟平时城市各种类型的数据相关性是非常大的，但目前人防对于这些数据的掌握几乎为零，涉及城市管理等方面的数据，人防掌握的几乎是空白。

2.城市应急救援体系融合难。第一，人防与应急救援的联通机制不健全。一是人防系统的各种通信手段和系统，比如卫星通信系统、卫星导航定位系统、短波通信系统、多媒体防空警报系统等指挥系统，在应急处置突发事件时，由于平时上线率和上线时间无法保障，往往不如专业的运营商提供的传输平台，甚至还不如警用通信集群。二是人防各个信息系统建设既要满足战时防空袭需要，又要满足平时应急抢险防灾救灾需要。但在同其他部门的对接中，各个系统相对独立，对接较为困难，没有总体的统一规划，人防、应急、地震、消防、交通、城管等部门之间的壁垒高筑，资源共享方面更是难上加难。第二，人防本身缺少相关的专业技术人员。人防专业队伍也是依托各职能部门建立的，经常是一套班子、多个牌子，一批人马、多个职位，这种状况影响了人员的调动和任务的执行。因而，在应急救援系统中，医疗卫生、武警消防、交通运输、通信等部门本身是应急成员单位，应急办是牵头组织单位，这样人防办的作用得不到充分发挥。第三，保密与公开之间的矛盾困扰人民防空军民融合发展。人防工程数据单个看起来都没有保密的必要，但是总体上看就需要保密，比如人防工程的数量和分布信息、人防工程种类和布局、人防疏散方案、警报的分布等。一方面应当向社会上的机关、学校、各企事业单位宣传相应的信息，另一方面，许多信息结合起来又是带有一定的密级。

3.融入社会公共安全教育难。第一，教育内容没有与时俱进。长期以来，人防宣传教育仍然停留在对核化生武器相关知识的学习、相关防护技能的了解，但随着时代的发展和进步，在高技术空袭样式和现代战争危害方式的变化新形势下对人民防空的教育又提出了新要求。比如，如何防灾应急、如何开展自救活动、如何加强心理防护和自救互救能力等方面的培养。但目前这方面的宣传教育内容没有跟上，造成了与时代脱节。第二，人防宣传教育的重点不突出。对照总体要求，没有抓好重点对象的人防宣传教育，例如，进学校要切实抓好青少年的人防教育，进社区就是要利用社区优势强化家庭中的人防安全教育，等等。但目前由于各种原因，人防宣传教育的层次仅停留在表面，存在着重点不突出等问题。第三，宣传形式单一。未能发挥现代大众传媒的导向和传播作用，特别是自媒体宣传不到位。群众性文化活动的吸引、渗透作用没有发挥出来。目前只在人防专题活动、警报试鸣的时候才进行一定的宣传，但还只是停留在发小册子、送纪念品的阶段。对于公众智能手机终端、智能公交站台、LED宣传屏幕、移动运营商定期群发宣传信息等都尚未实施，就连传统的电视、广播、报刊等手段利用率也不高。

三、推进郑州市人民防空军民深度融合发展的思路

1.认真贯彻落实习近平总书记关于人防工作的讲话精神，结合郑州市人防工作的实际，切实推进郑州市人防军民深度融合发展。郑州市要站在战略角度考虑人防军民深度融合发展，统筹考虑国防建设、经济建设、社会建设融合发展，实现人防战备效益、社会效益、经济效益的有机统一。继续加强战时防空核心能力建设，加快人防“一网四系统”的指挥自动化体系建设，促进人防建设与城市建设的深度融合，全面提升城市综合防护能力。推进人防指挥通信、工程建设、宣传教育等方面的纵深发展，拓展发展思路。结合郑州市实际，谋求发展实效。发挥军地双管领导体制的优势，做好军地之间的沟通协调，解放思想、提高站位，形成推进人防融合发展的工作运行机制和体制，形成人防工作的合力。

2.强化法治保障，健全政策法规体系。充分发挥政策法规的规范、引领、保障的作用，制定配套的政策法规，做好顶层设计，形成深度融合发展的新格局。建立运行机制，落实领导责任制，将军民深度融合发展纳入考核体系，完善保障机制，积极协调各单位参与应急管理，整合人防、公安、消防、气象、水文、电力等部门的资源、信息和装备，形成共享机制。落实保障措施，政府不仅要加大投入，而且要尽可能为社会化投入提供便利，加强改革创新，扩展融合范围，提升融合层次，确保融合效果。

3.坚持规划先行，把人防规划纳入城市总体规划的框架内。紧密结合郑州市人防工作的实际，统筹考虑人民防空工程、人防指挥通信资源、人防数据资源、人防物资储备资源的融合建设，将人防资源要素纳入城市发展的轨道，纳入服务民生的保障体系。推进“智慧人防”融入智慧城市建设，主动对接规划、建设、交通、通信等部门，推动城市人防融合发展。协调推进人民防空“两防一体化”的建设，形成人防专业队和人防志愿者的合力，经常性开展训练演练，通过岗位训练、实兵推演、集中轮训等方式，增强各方面人员的能力。要加强人民防空宣传教育，立足强项、补齐短板，丰富宣传渠道和宣传方式，增加军地协同的氛围，按照习近平总书记指示精神，坚持人民防空为人民、开创人民防空事业新局面，铸就坚不可摧的护民之盾。

综上所述，人民防空是国防的重要组成部分，是经济社会发展的重要方面。人防军民融合发展是一个大课题，郑州市人民防空建设还处于发力上升的阶段，进一步了解发展过程中出现的问题和难点，有助于理清思路，树立信心，要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，加快转变人民防空发展方式，深入实施军民融合发展战略，坚持人防建设与经济社会发展相协调，不断提高战备效益、社会效益和经济效益，推动郑州市人防事业再上新台阶，构筑好人民防空的“地下长城”，为全市经济社会发展和人民生命财产安全提供有力保障。

［1］ 市委书记马懿同志对全市人民防空工作作出重要批示[EB/OL].http://zzrfb.zhengzhou.gov.cn/rfdt/664273.jhtml，2017-12-28/2018-01-05.