全面从严治党视阈下完善党内巡视制度路径探究

张　秀

(西南大学，重庆北碚　400715)

习近平强调，巡视制度在使广大党员干部形成“不敢腐”、“不能腐”理念中的作用是立竿见影的，要“加强巡视工作”，以此“严明党的纪律”[1]，使党员干部的权力在法律和道德的轨道内运行。中国共产党要总揽社会主义建设全局，协调各方矛盾，平衡各方力量，就要不断完善党内巡视制度，贯彻执行科学管党、从严治党的准则。在全面从严治党背景下，科学分析和精确把握党内巡视制度取得的经验与存在的不足，并在此基础上提出完善路径，构建起密实的巡视监督网，能不断推动中国执政理论、执政实践的创新发展，不断推进中国特色社会主义事业。

一、党内巡视制度之历史沿革

中国巡视制度发展阶段性明显且脉络分明，而中国共产党的巡视制度自诞生以来，就带有古代巡视制度的历史痕迹，又深深打上了新时代的烙印，是历史和时代高度契合，是中国革命与建设的必然要求。

(一)中国古代的巡视制度

中国巡视制度历史悠久，古已有之。追溯到古代，帝王为维系王朝统治、强化中央集权，常常委派监察官巡视地方，以监督纠劾地方官，即后来的巡视制度，它由惯例逐渐走向制度化。从秦朝到唐朝，巡视制度由创立到不断发展完善。秦朝御史监察制开启了后世巡视之先河。汉袭秦制，设中央监察机构加以分区巡视。唐朝加以完善，御史台成为中央最高监察机构。宋元时期，巡察机制更加专业化、规范化，较重视对地方的把控。明清二季，一套涵盖巡按、监察御史、总督等的监察巡视机构体系及制度标志着古代巡视制度的成熟，奠定了后世巡视制度的基础，为后代巡视制度的发展提供有效地借鉴与参考。

(二)中国共产党成立到改革开放之前的巡视制度

中国共产党历来重视巡视监察工作。1925年9月,“中央特派巡行指导员”的设立开启了党内巡视工作的先河。1937年《中央巡视条例》的出台使党内巡视制度步入规范化时期。1938年六届六中全会再次强调，上级党委应向下级派遣巡视员，以传达意见，考察工作[2]。1939年中央再次提出要巡视下层工作。1942年《关于抗日根据地土地政策的决定》做出了派员下乡巡视土地政策实践情况的决定。1945年，党的七大提出要恢复“党的监察机关”，但因复杂的军事、政治斗争，这一决定暂时搁置。新中国成立初，百废待兴，巡视制度的演进也暂时出现中断，党内监督由党委领导下的各级纪检监察组织负责。建国初，邓小平重提“两委员会”(纪律检查和政府监察委员会)建设的重要性。为强化党纪，1955年通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，使党的各级监察委员会得以产生。中央监察委员会在八大上再次选举产生，推动了巡视制度再次向前发展。而随后的文革则使巡视监督工作陷入瘫痪状态、发展步入举步维艰境遇。

(三)改革开放后的巡视制度

第一，十八大之前党的巡视制度的概况。步入改革开放新时期以后，世情、国情、党情的变化发展使党对巡视制度又有了新的理解和认识，为巡视制度重返历史舞台奠定了基础。1990年中央及地方党委有了巡视督查的制度依据,通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》规定其可根据需要派遣“巡视工作小组”。其后6年颁布的《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，对巡视组的工作任务、职权范围、巡视纪律、巡视人员选拔等进行了详细规定。党的十六大、十七大，进一步完善了巡视制度，十七使党组织制度体系纳入了一项新的内容，即巡视制度在中央和地方委员会的推行[3]。但巡视制度作为重要的党内监督写入条例是在2003年。2009年的《中国共产党巡视工作条例(试行)》出台，有关巡视工作各方面的规定更为具体化，同年成立了中央巡视工作领导小组，军队的巡视工作也在一年后开始启动。总之，十一届三中全会后，随着党对巡视制度的重视度的不断提高，巡视制度在具体实践中日臻完善。

第二，十八大之后党内巡视制度之创新发展。党的十八大使巡视制度向前迈进了一大步，其特别强调“巡视制度监督”功能的发挥，“巡视工作”效率的提升，“巡视成果”的运用，“巡视领导体制”的完善，“巡视监督网络”的构建等[4]。2013年，中央再次强调，要让“巡视工作”为我们“发现问题”，震慑腐败分子[5]。一年后，中央再次提出要实现“对地方、部门、企事业单位”的巡视全覆盖，要探索专项巡视方式[6]，对此，王岐山同志专门做了工作报告。2015年中央进一步明确巡视工作方针，再次突出强调巡视工作的广覆盖问题。并且颁布了《中国共产党巡视工作条例》，详细规定了巡视主体、巡视内容、巡视方法、巡视对象等，将巡视工作经验概括总结上升为理论，并指出了巡视工作未来的发展方向。十八大以来，党内巡视制度的新发展为党内建设、发展以及反腐工作提供了有效地制度保障。

二、近年来党内巡视制度存在的瓶颈与困境

完善巡视制度，开展巡视工作，为中国共产党党探索科学监督方式，贯彻从严治党，推进反腐倡廉，提供了有益经验。近年来，中国共产党党的巡视工作取得了重大进步，但也存在一些问题亟待调整与完善。

(一)巡视理论待完善

中国巡视理论蓝图设计、理论发展为巡视实践提供了有效借鉴，但仍有几点亟待提高：首先，巡视法规待完善。目前巡视制度实施的少数规章对巡视工作的主体、对象、方法等内容的有些规定不够明确，可操作性差，且缺乏专门巡视工作研究机构、人员、资金。其次，重巡视、轻整改。按规定，巡视主体经巡视形成巡视报告后，除了应向相关部门及单位报告、反馈、移交，还要跟踪检查，责令整改。但该规定一定程度上缺乏一些刚性责任规定，以至于发现问题无法有效解决。再次，巡视制度与其他监督制度的衔接有待探索。从目前党的巡视制度实施状况看，巡视监督与群众、舆论、人大监督等结合存在裂隙，与相关党内监督法律规章及国家相关法律的衔接存在裂隙。最后，领导体制亟需健全。当前，巡视人员的人事关系与其管辖部门不对称，容易造成管人与管事相脱节，且巡视成员多为临时组成，工作时间有限，督促整改工作又另换人马。总之，上述困境都一定程度影响了巡视工作的实效性、公信力。

(二)巡视内容待明确

《巡视工作条例》规定巡视的主要对象为各级党委以及部门“一把手”，重在党政带头人。但实践证明，当前中国的巡视监督不能突出主题，明确重点与抓住关键。其一，巡视的初衷没有完全达到。巡视监督应聚焦“一把手”，但事实相反，巡视监督甚至在掌权者的安排下变成了检查或评估工作，降低了巡视的价值、意义，巡视监督的实效性也被打折。其二，集中巡视工作涵盖范围太广，舍本逐末。几乎涉及日常的财务审查、执法监督、廉政监督等所有内容。其三，巡视时间与轮次设定不科学。为期一月的集中巡视时间过长，会影响被巡视单位的正常工作，而三年一次的巡视周期也不利于灵活开展巡视工作。

(三)巡视方法待创新

目前，我们开展巡视工作的方法主要是明察暗访、专题监察、开座谈会、问卷调查、实地督查、个别谈话、接待群众来信来访等，方法单一，缺乏创新性、针对性较差、灵活性较弱、实效性较低。且巡视人员的谈话技巧、理论水平、专业知识构成、创新精神等方面存在着千差万别，效度与信度都有待提升。往往使参与谈话的干部，讴歌成绩，打造“形象工程”与“面子工程”，潜藏问题，歪曲真像与事实。在实地考察过程中，偶尔“走漏风声”，泄露机密，难以发挥巡视突击的效果。此外，较多的定期巡视会使巡视工作流于形式，浪费人力、物力、财力。早在汉代，中国就有了不定期巡视的方法[7]。若当前不创新巡视方法，就会降低工作效率。

(四)巡视主体问题凸显

整体言之，中国巡视工作人员素质较高，但也存在下述问题：其一，发现问题能力有待提升。部分巡视干部能力偏低、原则性偏弱、党性修养不强，不擅长或不愿意发现问题与解决问题。其二，缺乏对巡视干部的监督。巡视工作是监督工作，监督意味着信任，但信任无法取代监督，监督者更需要以身作则，主动接受监督。但截至目前，中国相关法律对如何监督监督者的规定较少且不具体，需要加强巡视工作过程监督的立法工作。其三，巡视人员结构优化待加强。巡视工作人员的入选条件和轮岗交流制度在《巡视工作条例》上已有明确规定。但对巡视成员的结构组成、级别待遇、职位升降等方面的规定有待于进一步完善。其四，巡视负责人的不稳定。巡视主力老干部担任的退休离职，会影响巡视工作的连续性和稳定性。

三、改革完善巡视制度的路径选择

巡视制度是中国共产党坚持从严治党、完善党内监督体系、有效遏制权力寻租现象的制度创新，是新时期加强执政党自身建设、推进中国政治文明的重要战略工程，积极以多元路径探索调整完善巡视制度具有重大意义。

(一)巡视内容的聚焦与辐射

巡视内容既要聚焦巡视中心，同时也要辐射四周，实现巡视全覆盖、全方位，避免死角：其一，巡视内容中心要聚焦，同时扩散到四周。聚焦巡视内容中心，才能针对巡视要害问题，重拳出击，达到有效配置巡视资源，事半功倍的效果。聚焦巡视任务是指扫除非主要任务，抓主要矛盾，回归纪律检查本职工作。当下，巡视“中心”任务应着眼于加强党风廉政建设与反腐工作。政治、组织、工作等“六个纪律”则是巡视内容的四周。它们从密切联系但又迥乎不同的六个维度建构起巡视内容的藩篱，为巡视工作指明了方向。其二，巡视内容以点带面，点线面结合。巡视内容既要聚焦于宏观构图，又要放眼微观贯彻执行。以点连线，以线成面，点线面统一结合，从而构筑起严密的巡视制度监督网。制度的生命力在于执行。就巡视制度而言，在制度执行上要发挥中央和地方双重积极性，要着眼巡视全覆盖、全国一盘棋的格局。这就要求各级党委承担起主体责任，纪检监察机关担负起监督大梁，以“主人翁”的姿态携手践履，下好“全国巡视一盘棋”。

(二)巡视主体的激励与处罚

做好巡视工作并非易事，具有耗时长、强度高、压力大等特征。在具体巡视实践过程中需要充分调动巡视主体的主动性、积极性，这就需要一套科学可行的选拔机制、激励机制和倒查惩罚机制，实现“奖励先进、鞭策落后”的目的。其一，建立巡视主体的竞争选拔机制。建立巡视组长库，让巡视组长通过竞争上位，打破原有的任命、选拔终身制。习近平指出，“建立组长库的办法很好”，要进一步挖掘探索[8]。其二，建立巡视主体的动员、激励机制。区别于普通的升职、加薪等激励机制的动员部署会效果更为显著。动员部署会直接对准巡视主体，给其提要求，敲警钟，既能激发巡视主体的使命感，又能起到巡视宣传、震慑作用。其三，建立巡视主体的失职惩罚机制。不断完善激励机制，标本兼治，赏罚分明，有效监督，对工作不力、违法乱纪的巡视工作人员进行问责。十八届中纪委三次全会报告明确提出，“巡视组应该发现问题却没有发现即为失职，发现问题隐瞒不报即为渎职”[9]，说明了建立巡视主体失职惩罚机制是现代巡视制度发展完善的题中应有之义。

(三)巡视对象的改革与完善

对待任何巡视对象要一视同仁，做到党政部门无特殊与典型区分：一是部门无特殊。中央和地方各级部门、企事业单位(特别是国有骨干企业与金融企业)、军事机关等应全面覆盖。应向中央及国务院办公厅、全国人大、政协、中央组织部、宣传部等派驻纪检机构，实现巡视部门全囊括。二是人员无特例。巡视对象无论职位高低、在职或离退，都应被巡视。“一府两院”，副省级城市“四大班子”，地方高级人民法院、检察院党组负责人，副省级城市党委和人大常委会、政府、政协党组主要负责人均列为巡视对象。三是自身监督巡视无例外。十八大以来，中国共产党着力自查自纠，处分了违法乱纪干部1575人[10]。加强巡视工作人员自身巡视，能纯洁巡视队伍。

(四)巡视方法的突破与创新

创新是解决矛盾与问题的关键手段。完善巡视制度，实现巡视方法的突破与创新至关重要。首先，巡视方法要多样化。一是实现巡视组长、巡视对象以及两者关系的“三个不固定”。尽可能切断巡视组或人员与被巡视单位或人员之间可能存在的利益链条，革除巡视不视或视而不巡的歪风邪气。二是常规与专项巡视相结合。常规巡视是对巡视对象的宽领域、全方位巡视，而专项巡视则针对特定事项或问题巡视，机动灵活，二者配合使用，可使巡视工作形成更大威力。三是明察与暗访相结合。可在已有巡视工作方式的基础上，受理并核实被巡视对象的下级党组织负责人相关情况的汇报；“抽查核实领导干部个人有关事项的情况；下沉一级了解情况等”[11]。四是针对不同区域和行业分门别类巡视。其次，改变巡视策略。一是全力打造“中央纪委监察部网站”，发挥其“千里眼”，“顺风耳”的作用。充分借助互联网、数字广播、手机短信、报纸等新老媒体，高调反腐，形成舆论高潮，以威慑腐败蛀虫。二是实施“走出去”与“引进来”战略。纪委负责人要主动“走出去”，到基层考察情况，直面新闻媒体，宣传巡视检查工作。同时，“引进来”相关专家学者指导意见。

(五) 巡视理论的设计与革新

创新完善巡视制度的顶层设计，对巡视制度在体制、机制等方面缺陷进行适时变革与调整优化，对巡视工作中的体制性障碍进行系统性、全面性、科学性的突破与超越。创新顶层设计，可从根本上、整体上解决巡视制度的问题：首先，要注重《巡视条例》的修订调整。《巡视条例》是巡视工作开展的指导规范、基本依据。其修订既是过时条文存续的结束，也是新规范创建的开始。要在巡视指导思想、巡视主体、巡视对象、巡视程序、巡视内容、巡视责任等方面将党的巡视工作实践进行理论提取，以实现对《巡视条例》的创新修订。其次，巡视工作专业化。设立研究机构、人员、资金，才能运用转化巡视成果，探索巡视制度与其他监督制度的对接方式。要加强对巡视工作人员的保护，使其愿意、敢于反映问题，强化其责任意识，使那些不愿意反映问题的巡视人员受到惩罚。要完善巡视监督领导体制，加强中央巡视组对地方巡视工作的领导，实行党委负主体责任，纪委负监督责任的责任制。

〔参考文献〕

[1] 习近平.在中央政治局会议审议巡视工作条例修订时的讲话[M].北京:中央文献出版社,2016:88.

[2]中央档案馆.中共中央文件选集:第 11册[M].北京:中共中央党校出版社,1991:769.

[3]中国共产党历次党章汇编(1921—2012)[M].北京:中国方正出版社,2012:459．

[4]十八大以来重要文献选编(上卷)[M].北京:中央文献出版社,2014:66.

[5]中央党内法规制定工作五年规划纲要[N].人民日报,2013-11-28.

[6]十八大以来重要文献选编(上卷)[M].北京:中央文献出版社,2014:734.

[7]张晋藩.中国古代监察法制史[M].江苏:江苏人民出版社,2007:115.

[8]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[C].北京:中央文献出版社,2015:5.

[9]十八大以来重要文献选编:上卷[M].北京:中央文献出版社,2014:729.

[10]王岐山.十八届中央纪委第五次全会工作报告[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201501/t20150130_50785.html.

[11]中共中央印发《中国共产党巡视工作条例》[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/le-gal/2015-08/13/c_1116248322.htm.