域外金融监察制度对我国金融领域治理的启示

杨嵩涛

摘要：改革开放三十余年来，我国的金融业日益发展壮大，但是一些不规范、不合法甚至涉嫌犯罪的现象也比较突出，不仅破坏了社会主义市场经济的正常秩序，也对国家金融安全构成了严重威胁。因此，有必要进一步探索和施行更加有效的金融领域治理形式，确保我国的国家金融安全并有效保护人民群众的合法权益。文章对西方一些国家所施行的金融监察制度进行了论述和分析，结合新时期我国金融领域治理的特点和要求，立足于我国国情实际，就我国金融监察制度的建构和金融领域治理成效的提升，提出具有实际价值和参考意义的思考建议。

关键词：金融；监察；治理；启示

近年来，金融业对我国GDP增长的贡献保持在9%左右，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分。由于金融活动具有创新性、复杂性和专业性等特点，加之相关的监管制度机制不够健全或者执行力有待提升，使得金融领域中不规范、不合法以及涉嫌刑事犯罪等现象屡屡发生，不仅破坏了健康有序的金融秩序、损害了人民群众的合法权益，也对国家的金融安全构成了威胁。近年来，一些国家所施行的金融监察制度作为一种现代意义上的专业监察，其基本理念和具体举措具有一定的科学性和先进性，可以为我国金融领域的治理提供参考和借鉴。

一、新时期我国金融领域治理工作的特点和要求

1.推进金融领域治理是国家治理现代化和维护国家金融安全的必然要求。在现代社会，金融已经不仅仅是经济工具，也是国家治理和国家间竞争的重要手段。相应的，如何维护国家金融安全并推动金融业发展，成为我国国家治理中的一项重要任务。同时，金融领域与我国广大人民群众的生产、生活已经密不可分，而且随着信息化时代的到来和金融全球化趋势的不断加深，跨地区、跨国界以及跨区域的金融互动和往来日渐成为一种常态，使得来自国内外的金融风险相互交汇、共同存在。2017年4月25日，习近平总书记在中央政治局第四十次集体学习时指出：“维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”，“必须切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事，扎扎实实把金融工作做好”。2017年7月，在北京召开的全国金融工作会议提出了未来金融工作的主要任务，即服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革，为今后一个时期的政府金融工作指明了努力方向。从宏观上来看，我国金融领域的整体形势是好的，尚未产生不可控的严重金融风险，但是我们也必须正确认识金融领域中复杂多变的内外部环境因素以及各种潜在的风险，及时有效解决一些现实问题和矛盾，提升金融领域治理的现代化水平，维护国家金融安全。

2.推进金融领域治理是全面推进依法治国和从严治党的深刻体现。金融领域涉及的利益关系错综复杂，加之相关的立法和执法环节存在着空白或者模糊地带，使得一些行使金融监管职责或者从事金融职业的人员在巨大利益的诱惑之下为谋取个人私利而实施违规、违法甚至犯罪的行为，例如监管套利、关联套利、内幕交易、利用未公开信息交易以及行受贿等等。近年来，随着我国反腐败工作的力度和深度不断加大，包括银监会、保监会、证监会在内的金融监管机构相关人员涉嫌腐败以及与金融机构工作人员内外勾结实施金融犯罪的新闻不断见诸报端。据统计，从2013年5月到2017年5月，中纪委在官方网站通报被查处的金融监管机构和国有金融机构工作人员共35人，其中既有承担具体日常监管工作的普通干部，也有如保监会原主席项俊波、证监会原副主席姚刚、证监会原主席助理张育军以及银监会原主席助理杨家才等在内的金融监管部门高级官员。从总体上看，近年来我国金融领域犯罪具有发案率高、涉案金额巨大、涉案人数众多且往往内外勾結、社会影响恶劣等特点，而且相关人员借助于先进的科技手段使得违法犯罪行为更加隐蔽也更加复杂，导致还存在着一些未被发现和查处的案件。新时期，如何对我国的金融监管机构及其工作人员进行更加持续有效的监督，将权力装进制度的“笼子”里，是一项极为紧迫和重要的工作任务。为此，必须在金融领域深入贯彻落实全面推进依法治国和从严治党的相关精神和要求，有效预防、及时发现和严厉惩治金融领域的腐败行为。

3.推进金融领域治理对建立健全金融监管制度、机制提出了更高的要求。当前，金融领域已经成为我国国家治理和反腐败斗争的双重重点，相关的监管工作仍在向着纵深开展，对现行的一些制度机制特别是金融监管力量的调配也提出了更高的要求。对此，中央相关部门很早就作出了部署。党的十八大召开不久，中纪委即在2014年初的内部机构调整中专门将第四监察室的对口单位设定为金融单位。在2015年初中央巡视工作动员部署会上，中央又决定对中管金融企业进行全覆盖式巡视：同年10月中央第三轮巡视中，31家被巡视单位中就有21家金融机构，包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会等金融监管机构以及五大国有银行等中管金融企业。但是，一方面纪检监察部门人员数量有限、工作任务繁重，难以对金融领域进行持续深入的全面全程监督，而且纪检监察部门往往是在接到违规、违法或者犯罪线索后才展开调查或在案发后才启动工作程序，无法在事前通过内部监督来及时发现并处理违规、违法或犯罪行为；另一方面，金融领域专业性强、分工较细并且相互交叉，对监管人员的专业知识水平和实践经验都有着较高的要求。因此，为提升金融领域治理工作的成效，未来除了充分整合、调配现有监管力量之外，还可酌情设立专业监督机构，形成更加严密的监督体系。

二、域外金融监察制度的基本内容及运行实践

现代监察制度起源于北欧国家，其设立的初衷在于对权力进行监督，并为民众提供一种更加便捷有效的权利救济方式。之后，随着现代监察理念在世界各国传播，越来越多的国家纷纷建立起了本国的监察制度。近年来，经过长期的理论和实践探索，一些国家将监察制度的运用从公共部门延伸到了私人领域，在特定领域或特定行业建立了特色鲜明的专业监察制度，管辖范围更加宽泛而且独立性更强，取得了积极的成效。

1.专业监察的内涵及其定位。传统意义上的监察，是指专司监察职能的相关国家权力机构及其工作人员，依照法律规定对其他国家权力机关及其所属工作人员的职业道德和履职情况进行的监督，是一种覆盖面宽、权限充分的权力监督形式。专业监察，则是指专门监督某一特定领域或特定行业的日常活动，而且只能行使部分功能或单一功能的监察形式，又称为“特殊监察”。在实践当中，隶属于公共部门的监察机构开展工作可以采取弹劾、起诉、惩戒等较为严厉的措施，而非隶属于公共部门的专业监察机构往往并不拥有强制性的监察权限，通常采取的是忠告、资商、表达意见、立法提议等较为缓和的工作举措。专业监察得益于传统监察制度的成功经验和基于分工互补的考量，在一些私人领域施行监察制度，能够强化对特定领域和特定行业的监督和约束，规范行业依法运行，更加便捷高效地服务民众，确保和不断提升监督成效。在不同的国家，专业监察机构的地位和隶属关系存在着差异。例如，芬兰设立了包括少数族裔监察、平等监察、资料保护监察、消费者监察、破产监察以及儿童监察等六个专业监察机构，它们隶属于政府部门，主要扮演着“民众忠告者”和“政策建议者”等非强制性角色，承担着受理人民陈情、监督政府施政以及行使立法监督等职责；英国、澳大利亚的金融监察服务机构（FOS）则是由金融领域的众多金融机构发起并作为会员设立的，它们的独立性更强，而且与两国的国会监察专员不同，并不隶属于国会，其私人领域行为监督和纠纷解决机构的特性更为突出。endprint

2.域外金融监察制度的运行实践。20世纪90年代末，一些监察制度设立时间较长而且较为成熟的国家开始倾向于将监察制度作为一种“解决争议替代形式”，例如时任英国上议院议长麦凯（Mackay）在演说中提出：“藉其（监察制度）速度、非正式性和节省成本的弹性平衡，解决争议时的公平性”，可以将之应用于更加广泛的领域。之后，一些金融监管体系较为发达的国家设立了具有专业监察性质的金融监察制度，还建立了相应的工作机制，例如私下仲裁、评估性和协助性调解、斡旋、调解仲裁、协商、初期中性评估、裁决等等，在强化金融行业监督、及时解决金融领域纠纷等方面发挥了积极的作用。例如，英国的金融监察专员（The Financial Ombudsman）属于私人领域的专业监察，其发展历程大致分为业内自发设立和法律强制要求两个阶段。1981年，英国保险监察专员局（The InsuranceOmbudsman Bureau，简称IOB）由三家较大的保险公司发起率先成立，其宗旨在于独立解决保险纠纷。随后的十年内，英国又有三百多家保险公司参与到其中，保险监察很快成为主要的保险纠纷解决方式，也标志着现代监察制度正式在英国的私人领域建立和运行。之后，专业监察制度在英国的私人领域得到了更加广泛的传播和应用。到20世纪80年代末，英国又先后设立了投资监察专员、银行监察专员等8个专业监察机构。1999年，英国议会将这8个涉及具体金融领域不同但职能定位相类似的监察机构进行合并，成立了金融监察服务机构（The Financial Om-budsman Service，简称FOS），其职能主要包括巩固民众信心、宣传金融风险、为消费者提供必要保护、协助打击金融犯罪等等，为民众特别是金融领域的消费者提供了一种高效便捷但无需经由法律途径的非正式的纠纷解决方式，在督促金融业健康发展，维护民众合法权益等方面发挥了重要作用。此外，澳大利亚的金融监察服务机构（FinancialOmbudsman Service，简称FOS）也是一个非属于公共部门的第三方独立金融纠纷解决机构，其参与成员主要是本国的各类金融机构，在处理民众与金融机构之间纠纷的过程中始终保持中立立场，并且不收取当事人民众一方的费用，包括因诉讼失败而产生的费用。据统计，2013至2014年度，澳大利亚金融监察服务机构共受理金融纠纷31 680件、处理金融纠纷33 450件；截至2014年6月底，其成员总数达到了15 234家。同时，澳大利亚金融监察服务机构会将其工作进度和处理结果等相关信息及时予以披露，大大提高了监察工作的社会透明度，在处理金融纠纷，维护民众合法权益方面取得了显著成效，也赢得了民众的信任。

三、域外金融监察制度对我国金融领域治理的启示

当前，金融领域已经成为我国国家治理工作的重点领域，而全面深化制度机制改革、着力提升监管成效也将成为金融工作的主题和重点内容。因此，新时期在继续健全和完善现行制度机制的基础上，还应立足国情实际参考和借鉴域外金融监察制度的有益之处，既强化对金融领域的监督和制约，也提供一条解决金融纠纷或矛盾的有效途径。

1，坚持党对金融领域治理工作的领导，并以之指引金融监察制度的建构。坚持中国共产党的坚强领导，是我国社会主义现代化建设事业中必须亳不动摇始终坚持的一项基本原则。金融业与实体经济密切相关，可谓是国民经济的重要命脉。要促进和确保经济与金融的良性互动，就必须做好金融领域的治理工作。在刚刚召开的全国金融工作会议上，习近平总书记指出：做好新形势下金融工作，必须加强党对金融工作的领导。要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向：党要加强领导金融工作的能力：金融人才要德才兼备：党的领导要与国有金融机构公司法人治理相结合。因此，我国金融监察制度的建构也必须全面贯彻落实中央金融工作会议所提出的要求，认真执行党的路线方针政策，将各项工作统一到党中央对金融领域治理所作出的决策和部署上来，无论是基本理念还是具体工作都要始终处于党的领导之下。

2.构建金融监管与金融监察“双管齐下”的金融治理模式，形成强大的工作合力。金融监管，是指相关金融主管部门对金融行业的发展和金融机构的运行展开持续的监督和管理，从而促进各项金融活动依法依规进行，确保金融秩序稳定。金融监察，则是国家监察体系的组成部分，是一种针对金融领域、具有特定目标的专业监察，其制度目标包括两个方面：一是监督金融监管机构及其工作人员的履职行为以及金融机构开展金融业务的行为是否合法、合规，并对相关人员利用职务便利实施的违法犯罪行为及时发现和依法处理：二是高效便捷地处理民众与金融机构发生的金融糾纷和矛盾，依法维护民众的合法权益。可见，金融监管与金融监察在职能上存有交叉，但是在行为主体、工作对象、工作方式等方面还有着较大差异。从当前世界各国金融领域的治理情况来看，金融监管在大部分国家特别是实行市场经济体制的国家普遍施行，属于政府工作的一项重要内容，但是金融监察仅在一些监察制度较为成熟、金融业发达的国家施行，例如英国和澳大利亚的金融监管体系由央行、审慎管理部门、行为管理部门构成，三者都具备金融监管职能，但是行为管理部门中还包括金融监察部门。2017年全国金融工作会议提出要对监管机构落实“严格问责”政策，即“有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职”：地方政府的举债行为则实行“终身负责制”，这些都充分反映了未来在金融工作中引入纪检监察理念的趋势，对金融领域的具体治理方式也将产生重大影响。因此，在传统的“一行三会”等金融监管机构之外，建立金融监察机构可以有效增强专业监督力量，有利于落实金融风险责任担当机制，提升金融领域的治理成效。

3.金融监察制度的建构应当与国家监察体制改革相结合，并为专业监察体系的建立积累经验。当前，我国尚未建立专业监察制度，但是随着金融领域治理的力度加强和行业分工的不断深入，在一些重点领域或重点行业建立相应的专业监察制度并使之成为国家监察体系的有机组成部分，不失为一种积极尝试和有益补充。近年来，我国正在进行的国家监察体制改革尚处于试点阶段，在监察机构的职责定位上是一种全面的、主要针对公权力部门和人员所进行的监督，如何更加有效地规范权力运行、预防和查办公职人员的腐败行为是其重点内容。尽管从目前公布的信息来看，国家监察体制改革尚未将专业监察体系的建立列入其中，但是可以在适当的时机尝试设立金融监察制度，推动金融监察的理论发展与实践检验相结合，充分积累正方两个方面的经验教训，从而为探索专业监察体系的建立打下良好的基础。

党的十八大以来，金融领域治理工作得到了党和政府的高度重视，我国的金融业继续保持着良好的发展势头，相关职能部门预防金融风险、维护国家金融安全的能力显著提升。但是，我们也必须清醒认识到当前金融领域中存在的风险和危机以及金融治理工作中存在的问题和不足，立足我国国情实际，善于参考和借鉴其他国家的金融监察制度，积极推进制度机制创新，着力提升金融领域的治理水平和成效。切实维护国家金融安全、保护人民群众的合法权益，促进我国金融业健康有序发展。endprint