养老机构服务质量管理体系建设研究

◎ 高春兰 赵 荻

随着人口老龄化和家庭照护功能的弱化，越来越多的老人选择机构养老。养老机构的服务质量直接关系到老年人的晚年生活。为加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老院服务质量监管，2017年3月民政部等六部门联合发布《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》，指出“到2017年底，养老院服务质量明显改善，各项服务质量基础进一步夯实，全国统一的服务质量标准和评价体系初具雏形”，“到2020年底，基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系”。政府对养老服务机构的规制和第三方对养老机构的评估是养老服务质量管理体系的重要内容，因此有必要构建以此为核心内容的养老机构服务质量管理体系。

一、加强养老机构服务质量管理的必要性

在2017年12月，习近平总书记在中央财政领导小组第十四次会议上指出“要尽快在养老院服务质量上有明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量的监管，坚决依法依规从严惩处欺老虐老行为。”因此，养老机构服务质量管理体系建设有其必要性。

第一，服务供给主体的多元性需要加强对养老机构的质量管理。在社会服务市场化的趋势下，由政府提供的社会服务逐渐移转到民间，公共部门、非营利机构和企业都参与到养老服务市场中。养老服务主体的多元化，尤其是企业的广泛参与，虽然能够扩大服务利用者的选择范围，满足不同层次的服务需求，但企业追逐利润的特点，亦可能出现欺骗或侵害服务利用者的现象，因而需有保障服务利用者安全的服务质量管理机制。

第二，政府资源的投入需要保证养老服务的公共性。养老服务虽然依据市场化原理运营，但有些养老服务项目又趋于社会化、制度化，具有福利性，尤其是实施长期护理保险制度以后，庞大的公共资本投入到老年护理服务中，因此为确保护理服务的公共性，也需有维持最低限度服务质量的管理体系。

第三，服务利用者的弱势性需要加强养老机构的质量管理。养老机构对老年人的服务是与处于弱势的失能人员直接接触而传递的，居住在养老机构的人员多数是身心虚弱的失能人员，对服务质量难以衡量和判断，因而也需要公共部门介入进行质量管理。

二、养老机构服务质量管理体系构成

目前，养老机构服务质量管理的世界性趋势有二，一是从服务机构和社区的自发努力逐渐向通过法律法规的强制性管理转换，二是强化服务质量管理更多的是通过中央政府主管部门或中央政府管辖的检查机构强制管理。这种强制管理包括政府规制和评估或认证。政府规制包括机构准入条件、服务标准、监督审查和违规处罚的制定和监督；外部评估包括评估主体、评估指标、评估方法和评估结果的应用。政府规制是提高护理机构服务质量的传统方法，而评估或认证近几年越来越受关注。随着社会服务市场化、民营化的推进和政府规制的强化，在养老机构服务质量管理的内容中逐渐形成“政府规制”和“外部评估”两大轴线。当然为了在市场竞争中取得优势地位，促使照护机构自身不断加强自我管理。内部管理主要有资源投入、员工培训、文化营造、奖惩机制。

不同国家的政府规制和评估认证在管理体系中所占比重和程度决定这个国家的照护服务质量管理体系的特征和结构。政府规制越强，评估和自我努力相对减弱，如英国和日本；政府规制越弱，则评估认证制度及机构的自我努力相对强，如美国。当然仅仅通过是否遵守规制的监督检查，难以提高服务质量，而仅靠评估认证制度也难以保障服务质量，两者不是相互独立，而是相互补充的管理方法。

从养老机构服务质量管理主体而言，从广义上说应该是影响服务输送的利益相关人，包括中央政府、地方政府、非营利评估机构、服务供给者和服务利用者。政府通过法令和法规对服务供给主体行为进行规范、监督和管理；民间非营利机构认证和评估养老服务机构；养老机构自身为提升竞争力加强自我管理；服务利用者为自己权益广泛参与服务管理。

从养老机构服务质量管理方法来看，可以从制度、组织、人力及服务利用者等方面进行分类。制度层面有法律、监督、公共认证和民间认证、服务标准或指南；组织层面包括服务质量监督、效果评估、标杆宣传；人力资源包括教育及技术开发、资格认证、信息交流等；服务利用者包括知情、决策参与、选择权、信息公开及志愿活动等。

三、构建我国养老机构服务质量管理体系的建议

目前，我国有效运转的养老机构管理体系尚未形成，需要从政府规制、外部评估和内部自我管理等方面构建运行有效的养老机构服务质量管理体系。

第一，增强政府规制的有效性和执行力。政府规制是根据公共目的，对民间活动进行监督的行为，也是保障服务效果的重要手段。规制主体是政府；规制目的是维持正常秩序；规制是约束服务供给者的行为。政府规制通过相关法律、法规或服务规范及标准形式体现。近年来，我国制定了大量的养老机构管理文件，如《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》，同时也大力推进养老机构服务的标准化建设，出台一系列养老机构服务标准，如《养老机构基本规范》、《养老机构安全管理》、《老年养护院建筑标准》，尤其是2017年发布的《养老机构服务质量基本规范》规定了养老机构服务的基本服务项目、服务质量基本要求、管理要求等内容，是养老机构服务质量管理首个国家标准，标志着全国养老机构服务质量迈入标准化管理的新时代。但是养老机构标准对机构的约束、机构的准入与退出及违规行为的处罚等政府规制还没有真正发挥其作用，因而养老机构欺老虐老行为时常发生，影响入住老年人的正常生活。

第二，构建第三方评估体系。评估认证是依据特定目的对已实施的项目或政策过程和成果进行查证的行为。评估目的是检查机构是否按照政府制定的标准提供服务，所提供的服务是否满足服务利用者身体、情绪、认知和社会需求。2017年3月，民政部等六部门联合发布《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》并配发包含115项检查项目的《养老院服务质量大检查指南》。养老院服务质量建设专项行动从2017年开始，持续四年，同时部署了2017年专项行动的步骤和每个阶段的任务。开展养老院服务质量大检查，确实能够整治养老机构存在问题，推进养老院服务质量大转变，但是这种方式具有突击性、临时性和应急性特征。因此有必要建立独立的评估机构，形成官员、专家和机构经营者共同组成的评估团队，依据严格的评估指标，进行科学评估并公布评估结果，使评估活动向专业化、制度化和定期化方向发展。

第三，形成有效的养老机构内部自我管理机制。加强机构内部管理不仅是为了应对政府规制和外部评估，更重要的是通过自身的努力，在养老服务市场上取得竞争优势，吸引更多的服务利用者。因此机构自身有必要加强内控体系建设，通过优质的服务人员和优质的服务项目，创造服务品牌，保证机构的可持续发展。