吉林省：因地制宜全面提升农村养老服务能力

◎ 乔恒

随着人口老龄化加速发展，吉林省农村老年人口总量持续增长，截至2016年末，农村老年人口274万，占农村人口的22.7%，占全省老年人口的52%。但由于养老服务设施不健全、公共服务相对薄弱、专业化养老水平滞后等原因，难以有效满足农村老年人服务需求。为补齐农村养老服务短板，提升养老服务管理水平，吉林省强化顶层设计，注重改革创新，形成了具有吉林特色的农村养老工作思路，即以农村老年人现实需求为导向，有效整合政府各部门政策、资金和项目资源，构建以县市社会福利院、乡镇福利中心、村级养老大院和互助养老站点为载体，城乡互动、功能互补的农村养老服务体系。

推进农村社会福利服务中心改革，有效发挥农村养老服务“主阵地”作用

每个乡镇1所农村社会福利服务中心曾是吉林民政在全国较有影响的“一张名片”，在保障农村特困供养人员基本生活方面发挥了重要作用，但床位利用率偏低、服务质量不高、投入机制不健全等问题越来越突出。为此，吉林省积极探索，因地制宜，深入推进农村社会福利服务中心改革，汇聚新动能，激发新活力，筑牢农村养老服务主阵地。

在设施建设上，根据发展现状，分类施策，优化农村社会福利服务中心布局。对床位利用率高、设施设备较齐全、护理服务水平较好的，保持现状；对床位利用率偏低、服务水平不高、基础条件较差的，与相邻乡镇跨区域整合，组建区域性福利服务中心。启动实施了农村社会福利服务中心3年整合改造计划，对确需新（扩）建的，有效衔接农村危房改造、新农村建设等政策，同步规划，同步建设。延边州已在全省率先实现农村社会福利服务中心区域整合，由原来的66个整合为39个，平均床位利用率达到66%。

在管理体制上，会同省编办制定下发了《关于全省社会福利服务中心依照事业单位法人登记有关问题的通知》，全省542所福利中心全部赋予事业单位法人资格。在此基础上，为解决福利中心所在乡（镇）政府和县级民政部门之间权责不清、落实政策互相推诿等问题，在延边州、德惠市探索推行了县级民政部门垂直管理福利中心的体制，实现了隶属关系和业务指导的统一，大幅提高了服务管理的效率。

在运营方式上，借鉴城市公办养老机构公建民营的经验做法，通过单个或若干个整体“打包”形式，支持农村社会福利服务中心采取委托管理、合作经营等方式，交由社会力量运营，实施社会化改革，实行市场化运作。供养特困人员入住公建民营的农村社会福利服务中心，政府通过购买养老服务履行保障职责。既有效提升了福利中心服务水平，又减轻了政府持续投入的财政压力。

在服务能力上，农村社会福利中心与城市公办养老机构建立了对口支援机制，采取人员培训、技术指导、派驻管理人员等方式，帮助提高服务能力；与乡镇卫生院签订合作协议，定期为入住老人进行体检，开展送医送药服务。在满足农村特困人员集中供养需求的提前下，将闲置床位向社会开放。同时，为本乡镇养老服务大院和互助养老站点的运营管理提供业务指导，不断提高农村养老照护能力。

建立“养老服务大院+老年协会”服务模式，打造村级养老服务平台

养老服务大院是新兴的农村养老服务方式，农村老年协会是党和政府联系广大农村老年人的桥梁和纽带，但在实地调研中发现，养老服务大院缺少运营主体，农村老年协会缺少服务载体。在充分论证、先行试点的基础上，吉林省摸索出依托农村老年协会运营养老服务大院的发展模式。

一是积极推进养老服务大院建设。充分利用撤并学校、农村福利中心、集体房产等闲置资源，多渠道解决基础设施不足问题。采取“政府支持、部门帮扶、村上自筹、社会捐助”相结合的办法筹集建设资金，在省级福彩公益金列支专项资金予以资助，2015年起养老服务大院建设补助资金，由原来的6万元提高到10万元；2017年建立了运营补贴制度，给予每个养老服务大院每年1万元补贴。截至2017年11月末，全省共建养老服务大院4070个，占行政村总数的43.6%。

二是提升农村老年协会服务能力。健全组织架构，对符合条件的农村老年协会，依法在民政部门直接登记，做到应登尽登；达不到登记条件的，放宽准入条件，采取在民政部门备案方式或作为上一级分会的形式建立，确保了农村老年协会同步跟进养老服务大院建设。加强规范化建设，制定实施了《吉林省基层老年协会规范化建设推进计划》，2016年和2017年连续两年纳入省政府重点工作目标责任制，有力地促进了农村老年协会发展。注重能力建设，两年来分片举办了基层老年协会会长培训班，实现农村老年协会会长培训全覆盖。

三是增强养老服务大院发展活力。紧密结合相关部门开展的支农下乡活动，完善养老服务大院的服务项目和功能，结合“送图书下乡”“送戏下乡”等活动，丰富农村老年人的文化生活；结合创建老年文体小康村，开展形式多样的老年人体育活动；结合“基层法律服务工作者进村屯”“送法下乡”等公益性法律活动，维护农村老年人的合法权益。各地按照量力而行、务实管用的原则，优先满足老年人最迫切、最现实的刚性需求，优先保障经济生活困难老年人，面向全体老年人提供服务，养老服务大院年服务老人达到120万人次。

探索灵活多样的互助式养老方式，打通农村养老服务“最后一公里”

居家养老是大多数老年人选择，农村老年人对地缘的归属感、认同感尤为强烈，居家养老的意愿更加突出。近年来，吉林省结合地方实际，积极推进农村互助养老，提供精准服务，发挥基层老年协会、志愿者组织和个人的积极作用，开展邻里互助和志愿帮扶，以更加灵活的形式满足不同类型老年人服务需求。在全省总结和推广了3种农村互助养老模式：

一是帮扶型互助养老模式。以长春市为代表，结合开展脱贫攻坚工作，将146个贫困村建档立卡的1312名60周岁以上失能失智、孤寡失独、高龄特困老人列为结对服务对象，由政府按照每人每月200元标准为其购买养老服务，由村委会负责监督指导、村老年协会组织实施，由贫困老人选择有服务能力的邻里作为服务人员，双方自愿建立邻里结对互助关系。结对服务人员按照“两访、三查、四助”要求提供服务，两访，即每天早晚两次走访受助老人家庭；三查，即查看老人每餐是否有保证，饭菜是否充足，查看老人穿着是否整洁、季节更换衣物是否及时，查看老人居住环境是否洁净、是否有消防等安全隐患；四助，即根据老人需要提供助餐、助洁、助医、助难等服务，使贫困老人不仅明显改善了生活质量，而且在精神上得到了慰藉。

二是志愿型互助养老模式。以松原市代表，成立了以农村妇女、低龄老年人为主的志愿服务队伍，并加入当地老年协会，采取政府购买服务与志愿服务相结合，为有需求的老年人提供居家服务。全市按照志愿者人数不得少于被服务老人总数的10%组建服务队伍，已发展800多名为老服务志愿者。服务内容分两个部分，一部分是政府购买养老服务项目。另一部分是购买服务之外项目，根据老年人实际需求提供家政服务、生活照料、精神关爱等服务，年累计服务量达到6000余人次。

三是抱团型互助养老模式。针对不同地域特点，延边州将边境村老年人集中起来，支持建设了52个互助养老站点，统一设计、统一建设，面积为80至160平方米，为解决老年人洗澡、联系子女不便、冬季取暖等实际困难，安装了洗浴、无线网络、电取暖等设施，村委会或老年协会指派2至3名服务人员。松原市开展了空巢老人集中托养试点，切实提高农村老年人幸福指数。

下一步，吉林省将深入贯彻落实党的十九大精神，积极推进幸福养老工程建设，进一步健全城乡同步、服务同质的农村养老服务体系。加快农村社会福利服务中心整合改造，全面改善设施条件；加强养老服务标准化体系建设，提升农村养老服务规范化水平；建立农村养老服务信息化平台，提高现代化管理水平；启动农村老年人能力评估工作，为老年人提供精准化、个性化、专业化服务；大力推进农村社会福利服务中心公建民营改革，总结推广成熟经验做法，探索农村居家养老新模式，让农村老年人共享改革发展成果。