我国高等教育体制改革40年回顾与展望

夏鲁惠

从党的十一届三中全会至今，中国的改革开放已经走过了整整40年辉煌历程。这40年，也是我国高等教育体制改革的40年。我国高等教育体制改革从改革计划经济体制下政府对高等教育“统得过死、包得过多”弊端入手，逐步推进管理体制、办学体制、投资体制、招生就业体制改革，进而深入到高校内部管理体制和高等教育人才培养体制的改革。特别是党的十八大以来，围绕培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题，全面深化高等教育体制改革，加速推进教育现代化，中国特色更加鲜明。

我国高等教育体制改革历程回顾

1.1978年至1984年，高等教育体制改革酝酿时期

1978年以前，高校单一由政府举办，全部依靠国家投资，高等教育运行完全纳入国家计划。部门、行业、地方各自办学，自成体系，高校平均规模偏小，学科设置单一，专业口径过窄，办学效益低下。

1979年12月，复旦大学校长苏步青等在《人民日报》发表文章，呼吁“给高等学校一点自主权”。这一呼吁成为我国高等教育体制改革的先声。同年，上海交通大学率先实行了人员流动、岗位责任制和内部工资改革。1983年6月，教育部同意上海交通大学扩大管理权限，增强学校办学活力。由此，以管理、人事、分配制度改革为突破口的高校内部管理体制改革逐步铺开。与此同时，各地还纷纷结合本地情况，由地方政府出面，开始推动“扩大高校办学自主权”。

2.1985年至90年代末，高等教育管理体制、办学体制改革取得重大进展时期

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）的颁布开启了高等教育体制全面改革的进程。主要内容包括：（1）改变高等学校全部按国家计划统一招生、毕业生全部由国家包下来分配的办法，实行国家计划招生、用人单位委托招生、在国家计划外招收少数自费生并举。（2）扩大高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体等。（3）实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。随着《决定》的实施，我国高等教育突破了以往“只有中央和省两级政府办学”体制，中心城市开始举办“市属高校”；民办高等教育开始兴起，一些高校实行“多方投资，共同管理”；高校试行“指令性计划”和“调节性计划”相结合的新的招生计划制度，对自费生收取学费；大学毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度初步建立。

1992年，党的十四大确定了建设社会主义市场经济体制的改革目标。为初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，1993年2月，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确了教育体制改革的主要思想，包括：改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；在政府与学校的关系上，政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理；逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制，并通过立法保证教育经费的稳定来源和增长。为了推动《纲要》精神的落实，1995年国家教委下发《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，推动以“共建、划转、合并、合作办学和协作办学”为主要途径的管理体制改革。1998年，全国高等教育管理体制改革经验交流会进一步提出“共建、调整、合作、合并”的八字方针。1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度。自此，省级人民政府依法管理职业技术学院（或职业学院）和高等专科学校，高等职业教育（包括高等专科学校）的招生计划由省级人民政府制定。在此背景下，国务院部门所属院校再次进行了较大幅度的调整。

到20世纪末，我国高等教育基本形成了中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。除教育部和少数部委，国务院部门和单位不再直接管理学校，彻底改变了中央部门、单位（条）和地方政府（块）分别办学、分割管理的局面。建立了以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的投入体制，学生交费上学，社会各界积极参与办学。

3.2000年至2012年，高等教育体制创新发展时期

进入21世纪以后，我国高等教育办学规模快速扩张（2000—2009年全日制本专科在校生由556万人增长到2145万人），推动了我国高等教育结构优化，并带动了高等教育体制改革创新。

一是建立了高等职业教育体系。2000—2010年，高职院校（专科学校）由442所发展到1246所，在校生规模由216万人增加到966万人。在高等职业教育办学规模快速增长的同时，确立了“以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合道路”办学理念以及“校企合作、工学结合”人才培养模式，逐步形成了集学历教育、培训、就业、社会福利为一体的高等职业教育体系。

二是建立了民办高等教育法律规章体系。国家陆续出台了《民办教育促进法》（2002年）、《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（2003年）、《民办教育收费管理暂行办法》（2005年）、《民办高等教育办学管理若干规定》（2007年）、《独立学院设置与管理办法》（2008年）等法律法规，使民办高等教育步入了一个法制化发展阶段，形成了政府办学为主、社会各界参与办学的办学体制。

三是建立了区域高等教育协同发展机制。本世纪初，因地区间高等教育发展不平衡带来的高等教育公平问题凸显。为此，国家制定了一系列政策，加快中西部地区高等教育发展，如“对口支援西部地区高等学校计划”（2001年）、《2004—2010年西部地区教育事业发展规划》（2004年）、“省部共建计划”（2004年）、《关于进一步深入开展对口支援西部地区高等学校工作的意见》（2006年）、“支援中西部地区招生协作计划”（2008年）、“对口支援西部地区高等学校计划”（2010年）、“面向贫困地区定向招生专项计划”（2012年）、“中西部高等教育振兴计划”（2012年）等。通过长期坚持、总体规划、分步实施，推动了中西部地区高等教育发展。

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》总结了本世纪第一个十年我国教育体制改革的经验，对人才培养体制改革、考试招生制度改革、中国特色现代大学制度建设、办学体制改革、管理体制改革等提出了明确要求。同年，国务院下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，在全国启动相关试点工作，包括：探索高校分类指导、分类管理的办法，落实高校办学自主权；推动建立健全大学章程，完善高校内部治理结构；建立健全岗位分类管理制度，推进高校人事制度改革，改革高校基层学术组织形式及其运行机制等。《规划纲要》推动了高教战线在人才培养观念更新、人才培养模式创新、教学评估和专业评估等方面的改革实践。

4.党的十八大以来，加速推进我国高等教育体制迈向现代化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，对教育改革发展提出了新的更高要求。

2013年11月颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出深化教育领域综合改革，推进考试招生制度改革，深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。其后，一系列高等教育体制改革政策和举措密集出台。例如，2014年《关于深化考试招生制度改革的实施意见》启动了高考综合改革试点，要求改进招生计划分配方式、改革考试形式和内容、改革招生录取机制、改革监督管理机制，并制定了推进的时间节点。2015年《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》提出以创新引领创业、以创业带动就业，将深化高校创新创业教育改革作为高等教育综合改革的突破口。2016年《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出对民办学校实行非营利性和营利性分类管理，以实行分类管理为突破口，创新高等教育体制机制，促进民办教育持续健康发展。

2017年9月，中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于深化教育体制机制改革的意见》对深化教育体制机制改革提出了明确要求。《意见》将学校依法自主办学作为充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育治理格局的重要组成部分，要求深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系。

习近平总书记在2018年9月召开的全国教育大会上指出，要深化教育体制改革，健全立德树人落实机制。要坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，切实扭转不科学的教育评价导向。要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力。我们要认真学习贯彻习近平总书记讲话精神，系统深化育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，着力形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的高等教育体制机制。

40年高等教育体制改革的经验总结

对40年来高等教育体制改革的经验进行总结，可以有多个视角、多个主题，我个人认为以下几个方面值得研究和探讨。

一是改革思路。40年来我国高等教育体制改革坚持以问题为导向，整体性地、系统性地设计体制改革目标，通过政策引领或财政经费支持，实现体制改革的目的。不论是《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985年）、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》（1999年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010年）、《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017年），还是从1978年国家“五五”计划到2016年国家“十三五”规划纲要，都是彼此相互衔接、渐次递进，一件接着一件办，一年接着一年干，一步一个脚印来推进的。

二是改革目标。40年来我国高等教育体制改革贯彻实施科教兴国战略、人才强国战略、建设创新型国家战略，坚持“三个面向”，在全面系统地分析影响高等教育与经济社会协调发展、区域高等教育协调发展、各级各类高等教育协调发展，以及高等教育规模、结构、质量、效益协调发展存在的体制机制问题的基础上，以加快高等教育现代化、办好人民满意的高等教育为出发点，以5—10年为时间节点，明确高等教育体制改革的重点领域、主要任务、具体目标。其中存在着一条主线：着力构建政府主导、社会参与、办学主体多样、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，着力构建统一领导、分级管理、管办评分离、高校自主办学的管理体制。

三是改革路径。为什么40年来我国高等教育改革和发展的速度这么快、整个进程却比较平稳呢？其秘诀就是：坚持了开放和协同。开放是指高等教育系统与外界的人员、信息、物质、文化、技术的交流。高等教育系统通过开放，可以借鉴世界高等教育发展的有益经验和办学理念，明确新时期高等教育体制改革的方向和任务，并利用国内、国外两个市场的力量发展自身，提高办学质量。协同是高等教育系统整体性、相关性的内在表现。高等教育体制改革的目标和路径必须与国家经济社会发展的要求相适应，与提高高等教育质量的要求相协调。高等教育系统内外协同共变的过程，就是与经济社会发展不相适应的高等教育体制逐步嬗变的过程。经过协同，高等教育体制更加完善。

四是改革机制。第一，政府主导高等教育体制改革。政府根据国家经济社会发展战略和高等教育改革发展目标，制定体制改革的目标、任务、步骤和重点突破口，并通过教育理念创新、法律法规建设、政策和经费驱动，引起制度创新需求，促进体制改革。在制度短缺情况下，政府会自上而下推进体制改革。“摸着石头过河”是政府经常采用的渐进式改革策略，主要做法包括体制外改革、增量改革、双轨制改革、倾斜式改革等。第二，发挥市场的作用。随着社会主义市场经济体制的确立，社会参与办学的积极性增高，市场配置高等教育资源作用增强，高校办学自主权扩大，高等教育准公共产品属性为市场调节提供了空间，从而市场对体制改革产生需求。政府根据市场需求，对体制改革方向予以确认，并对原有的体制进行改革。第三，坚持高等教育办学理念创新。理念是体制改革的先导。理念与制度是高等教育发展密不可分的两个方面，两者间存在着“不适应—适应—不适应—适应”的相关性。理念创新影响着体制改革的目标、方向、性质、内容与进程，新制度是理念创新的具体化、有形化、普及化。新制度一旦形成，理念创新就被固化和稳定下来，并为下一次理念创新创造了条件。改革开放四十年来，我国高等教育发展始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，在这一历史进程中，理念创新引领了高等教育体制改革进程。

高等教育体制改革趋势分析

在2018年全国教育大会上，习近平总书记系统总结了党的十八大以来教育改革发展的成就和经验，概括为“九个坚持”，即坚持党对教育事业的全面领导，坚持把立德树人作为根本任务，坚持优先发展教育事业，坚持社会主义办学方向，坚持扎根中国大地办教育，坚持以人民为中心发展教育，坚持深化教育改革创新，坚持把服务中华民族伟大复兴作为教育的重要使命，坚持把教师队伍建设作为基础工作。这也是今后全面深化高等教育体制机制改革的遵循。

一是构建立德树人“三全”育人体系。推进高校思想政治理论课建设体系创新，实施大学生思想政治教育质量提升工程，着力在坚定理想信念、厚植爱国主义情怀、加强品德修养、增长知识见识、培养奋斗精神、增强综合素质等方面加强大学生思想政治教育。创新思想政治教育方式方法，注重理论与实践相结合、育德与育心相结合、课内与课外相结合、线上与线下相结合、解决思想问题与解决实际问题相结合，不断增强亲和力和针对性。做好“课程思政+专业思政”大文章，深度挖掘专业课程蕴含的德育要素，结合不同专业特点，多渠道多层次多形式开展思想政治教育，实现全员育人、全过程育人、全方位育人。

二是创新人才培养体制。尽管“十二五”以来我国高等教育人才培养体制改革取得了一定成效，但总体而言，人才培养还是注重知识传授、强调知识掌握水平，考试是质量评价最主要甚至是唯一方式的状况还没有根本改变。虽然这种人才培养体制能够大面积地实现基本质量保证，但欠缺对学生综合素质、创新精神、实践能力的培养，导致出现了“玩命”的中学、“快乐”的大学的现象。

创新人才培养体制，需要坚持扎根中国与融通中外相结合、坚持目标导向与问题导向相结合、坚持放管服相结合、坚持顶层设计与基层探索相结合，形成政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局。

（1）创新人才培养理念。坚持把立德树人作为根本任务，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的不科学的教育评价导向。以学生发展为中心，实现通识教育与专业教育相结合、科学精神与人文素养相结合、仰望星空与脚踏实地相结合、个人奋斗与家国情怀相结合，以凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民为工作目标，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

（2）改革人才培养模式。建立完善自然科学、社会科学、工程科学“大类招生—二次选拔—动态分流”拔尖人才选拔机制，开展以“一制三化”（导师制、小班化、个性化、国际化）、“书院制”为重点的人才培养模式改革，通过使命驱动、大师引领、科教融合、国际合作，培养具有家国情怀、人文情怀、世界胸怀，勇攀世界科学高峰、引领人类文明进步的未来科学家和思想家。允许优异学生跳级、转学、提前毕业、选修高学段课程等，为具有特殊禀赋和潜能的学生定制个性化的培养方案。

构建“大类培养—专业分流—校企协同育人”的工程专业人才培养体系，着力培养学生的工程能力和创新能力。推进校企深度融合，加快发展新工科。经过5年左右努力，建设一批新型高水平理工科大学、多主体共建的产业学院和未来技术学院、产业急需的新兴工科专业，以及体现产业和技术最新发展的新课程等，形成中国特色、世界一流的工程教育体系。

建立健全创新创业教育体系，推动创新创业教育与专业教育、思想政治教育的结合。把创新创业教育打造成系统化的，具有德育、智育、体育、美育、劳动教育职能的，培养学生创新精神和实践能力的大平台，以创新引领创业，以创业带动就业。

（3）建立科学的人才评价体制。形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才鉴才、监督有力的体制机制。改变考试作为学业水平考核评价最主要甚至是唯一方式的状况。加大过程考核成绩在课程总成绩中的比重。健全能力与知识考核并重的多元化学业考核评价体系，完善学生学习过程监测、评估与反馈机制。

（4）建立健全专业动态调整机制。结合“放管服”改革，建立区域战略性新兴产业人才需求预测机制，加强需求、招生、培养、就业全链条统筹，加快建立专业有进有出的动态调整机制，推动就业与招生计划、人才培养的有效联动。

三是构建更高水平的人才培养体系。目前，我国高校硬件条件已有了很大改善，部分学校的硬件设备可以比肩世界一流大学，关键是要形成更高水平的人才培养体系。全国高等学校本科教育工作会议提出，要把本科教育放在人才培养的核心地位、教育教学的基础地位、新时代教育发展的前沿地位，振兴本科教育，形成高水平人才培养体系，奋力开创高等教育新局面。

（1）建立以学生为中心的教学体系。推广小班化教学、混合式教学、翻转课堂，开展启发式、探究式、讨论式、参与式教学，引导学生养成独立思考、逻辑推理、信息加工、学会学习、语言表达和文字写作的能力，养成创新人格，树立爱岗敬业、精益求精的职业精神、团队精神。高校既要注重“教得好”，更要注重“学得好”。

（2）建设一流课程体系。高校在调研分析经济社会发展对人才需求的情况下制订动态的专业教学计划和课程体系。专业课程教学要设置主讲教师（课程负责人）、学术教师（负责学生的科研训练）、学业教师（辅导学业）。对毕业设计课、实习实训课、创新创业课、习题课、实验课等要配齐助教，加强学业指导。制定“金课”“水课”评价标准，通过增加课程的深度、难度、挑战度，转变教风、转变学风。

（3）建设一流教材体系。教材是知识传播、能力培养、价值传递的载体。教材建设体现了国家意志。推进马克思主义理论研究和建设工程重点教材统一编写、统一审查、统一使用，高校教材选用实行专业教学指导委员会审核推荐制度。鼓励交互式数字化教材等新形态教材的研发和推广，充分发挥虚拟现实、增强现实、人工智能等信息技术在新时代教材建设中的作用。

（4）改革教学管理制度。完善学分制，健全学分制收费管理制度，扩大学生学习自主权、选择权，鼓励学生跨学科、跨专业学习，允许学生自主选择专业和课程。推广非标准答案考试，坚决取消“清考”制度。改革学生评教办法，加强校长与学生的交流沟通，开展高频度的师生交流、学术研讨。加大师德考核在教师考核评价中的权重，引导广大教师以德立身、以德立学、以德施教，乐于教学、认真教学、全身心教学。根据不同类型高校、不同岗位教师的职责特点，实行分类管理和分类评价办法。

（5）构建STEM（科学、技术、工程、数学）创新教育体系。

未来社会是让自主性、主动性、创造性和批判性思维得到更好发展，创造性人才脱颖而出的社会，因此创新教育应被摆在更重要和更显著的位置。通过推进STEM教育，有效培养学生解决问题、自主创新、深度学习和适应未来的能力。

四是构建普及化阶段高等教育系统。我国高等教育正从大众化阶段快速迈向普及化阶段，预示着18—22岁年轻人中有一半的人会进入高校学习。在普及化阶段，高等教育应具有多样性、开放性、协调性，为学生发展提供多样化的学习机会和多元的学习空间。（1）形成涵盖世界一流大学、研究型大学、应用型大学、特色产业学院、未来技术学院的现代化高等教育系统。研究制定高校分类设置、分类管理、分类拨款、分类评估等制度，引导高校合理分层、准确定位、办出特色，以高等教育人才培养的多样性应对社会需求的多样化。（2）形成面向人人的个性化、多类型、可交叉的高等教育制度。普通高等教育与高等职业教育、继续教育可衔接，学历教育与非学历教育、职前教育和职后教育可融合。（3）形成多元参与、共建共享的现代高等教育治理体系。政府职能到位，高校依法自主办学，社会各界参与兴办、管理、监督、评价高等教育。

五是推进管办评相分离的管理体制改革。在管理层面，扩大省级政府教育统筹权，深化教育行政审批制度改革。建立教育行政权力清单和责任清单制度，全面公开教育及相关政府部门职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。强化事中事后监管。多形式多渠道听取公众和社会各界对重大教育决策的意见建议。

在办学层面，加强学校章程和配套制度建设，依法明确和保障各级各类学校办学自主权，完善学校内部治理结构，鼓励高校面向社会办学。

在评价层面，不断完善高校内部质量保障体系和机制，完善督导评估体系，扩大行业协会、专业学会等各类社会组织参与教育评价，切实发挥教育评价的诊断、导向和激励作用。高校本科教学评估报告、专业评估报告、教学质量年度报告、就业质量年度报告、教学质量常态监测数据、学业质量监测结果向社会公开。

21世纪是中华民族伟大复兴的世纪。高等教育发展要立足基本国情，遵循教育规律，坚持改革创新，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，向着实现教育现代化、建设高等教育强国、办好人民满意的高等教育的目标奋勇前进。