创新矛盾化解机制 建设和谐美丽社会——第三方参与化解信访矛盾机制探析

乔希玲

（中共太原市委党校，山西 太原030012）

一、第三方参与是化解信访难题的机制创新

信访制度是一项具有鲜明中国特色的制度。建国以来，信访制度在反映民意、传达诉求、稳定社会方面发挥了重要作用。然而，信访并非解决矛盾纠纷的主渠道，但在实践中信访功能却被异化、错位了，信访工作成为“兜底筐”，许多本应通过司法途径解决的问题大量涌入到信访渠道，导致信访量居高不下，信访积案突出，从某种程度上说，信访问题已经成为当前社会稳定的一大潜在威胁。因此，需要创新社会治理和化解社会矛盾的体制机制，调动社会积极因素，引入社会第三方力量参与信访矛盾化解工作，维护社会和谐稳定。

（一）第三方参与是化解信访难的现实需要

第三方，通常是指合同关系双方两个主体之外相对独立的，有一定公正性的第三主体。第三方一词，被广泛地运用在社会管理领域中，起源于西方社会在公共管理领域的长期探索。十八大以来，引入第三方力量参与社会治理，已成为我国社会的基本共识。就信访工作来说，第三方是指独立于信访部门和信访人，通过专业的富有经验的方式方法，解决信访事项，化解信访难题的个人或者组织。一般较为常见的有律师、法律服务机构及人员，社工、义工等志愿服务机构及人员，各类专业调解组织和具有群众基础及威望的社会贤达人士等等。引入第三方参与信访工作，是创新信访工作机制，破解信访难题的现实需要。

针对由于各种社会问题逐渐凸显，新旧矛盾相互交织叠加，而引发的信访案件日趋增多，就当前信访现状来看，形势比较严峻。

1.主体多元、规模集群。从信访主体来看，其职业构成比较广泛，几乎涉及到各行各业，既有工人、农民等传统意义上的信访群体，也有城市拆迁户、机关分流人员等新增群体；既有残疾、丧失劳动能力的弱势群体，也有军转干部、复员退役军人特殊群体等等。信访主体的多元化，反映了利益冲突多发，社会不稳定因素增多。从上访规模看，集体访、群体访明显增多。实际上，很多集体访都具有一定的组织性和持续性。因为，在利益格局深刻调整的情况下，具有相同利害关系的人员，面对共同利益问题很容易产生共鸣，进而进行有目的、有组织的沟通和串联行为。因此，现实中，一些信访个体开始逐渐联合，采取集体行动，社会矛盾呈现出群体化、组织化的倾向。

2.内容广泛、形式复杂。从反映的内容看，信访问题涉及的领域非常广泛，触及的层面不断加深，对象也极为庞杂。从农村来看，信访内容主要表现为土地承包纠纷、林地权属纠纷以及邻里纠纷；就城镇来说，信访主要集中在城市拆迁、征地补偿、劳务关系、行政不作为、乱作为等问题。从表现形式来看，各种矛盾相互交织，既有历史遗留问题，也有现实问题；既有家庭矛盾、邻里争端，也有社会管理、体制改革问题；既有经济利益诉求，也有政治利益诉求；既有多数人的合理诉求，也有个别人的无理取闹；既有群众的自发行为，也有幕后黑手恶意操纵等等，诸多不同形式，不同问题相互交织，致使信访矛盾处理的难度和压力不断加大。

3.行为反复、处理困难。从上访案件来看，重复访、越级访现象严重，特别是一些经过多次处理，上访人仍不愿意息诉罢访的案件较多。此类案件，有的因历史遗留问题，时过境迁，对相关情况的调查很难，找不到知情人，工作无从开展。有的因有关政策前后不衔接，差距大，或对政策理解有明显偏差。有的因涉及多个部门，责任主体不清，或已经有结论，但一时执行不了等诸多复杂原因，信访问题一直没能得到有效处理，致使一些上访老户多次上访、缠访，严重影响了正常的工作秩序。从处理情况看，几乎每个信访事项都是独特的个案，在解决问题的过程中没有统一模式，存在各种执行难困境：有的被执行人无执行能力，无法实现申请人的信访目的。有的案件证据瑕疵多、情况复杂，增加了案件处理难度。有的诉求不合理却长期缠访，但有没有明显违法和犯罪行为，不能对其依法实施强制行为，而思想教育又无济于事，也给信访工作带来极大的阻碍和困扰。

因此，面对当前社会矛盾多元高发现状，要及时有效化解矛盾，解决疑难信访积案，仅仅依靠政府单方力量，不仅力度有限，效果也不尽人意，需要调动社会积极因素，引入第三方参与信访矛盾化解，把信访化解由政府部门的“独角戏”变为社会力量的“大合唱”，构建多元化信访工作机制，采取综合治理方法，有效化解信访难题。

（二）第三方参与有利于多元合力化解信访难题

1.有利于维护信访人的合法权利。对信访人而言，当其无法与政府实现直接对话，或者没有合适的场合与平台提出利益诉求时，第三方将成为其与政府之间的传话筒与调节器。而相对于政府部门来说，中立性是第三方最突出的特点，其没有浓厚的行政色彩，信访人可以与之进行平等而友好的沟通交流，有利于充分表达其利益诉求，因此，信访人对第三方有较高的信任度。其实，信访人之所以信访，与其说是对“法”失去了信心，不如说是对一些不依法履行职能部门失去了信任，从而导致“弃法崇访”现象。因此，只有让信访人重拾对“法”的信心，对执法部门的信任，才能正确引导其依法依规信访，而第三方的中立性正好满足了这一条件，从而为有效化解信访难题提供了制度支撑。

2.有利于解决信访中的潜在问题。就被信访的部门而言，引入第三方参与机制，可以借助第三方力量较为缓和地解决信访中的潜在问题，这对处于信访考核压力的被信访单位来说也大有裨益。现实中，有一些心术不正者，往往在信访考核的压力上大做文章，他们以提供截访，甚至能够降低信访率为借口，向被信访单位索取高额的所谓“服务费用”，而有关部门迫于“一票否决”压力，常常“花钱买平安”，从而造成国家资源的严重浪费和社会风气的败坏。引入第三方力量参与信访工作，可以及时疏导和化解矛盾，从源头上减少信访的数量和矛盾的激化，减少由此引发的负面效应。

3.有利于促进信访工作法治化。把信访纳入法治化轨道，是中央确定的信访改革“主旋律”。一般来说，涉法涉诉信访当事人对法律知识一知半解，而在利益诉求的支配下，往往有是先入为主，把相关部门视为对立方，很难接受其处理方式。而第三方力量参与涉法涉诉信访矛盾化解，尤其律师参与接访，有利于发挥其专业优势及中立特点，对信访人所反映的问题，从法律角度耐心细致地分析解答，帮助其厘清纠纷原因，找出解决问题的最佳途径和方法，从而打消一些当事人采取过激行为的想法，正确引导其依法解决涉法涉诉信访事项。同时，对无理上访、缠访者来说，通过面对面的思想疏导，明法析理和居中调停，能够提高释法说理的效果，其所提供的客观中立的意见，容易被信访部门和信访者采纳接受，有利于息诉罢访。

二、第三方参与化解信访难题的实践探索

党的十八大以来，为了进一步推动信访制度改革，切实解决好人民群众最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐稳定。2014年2月，中办、国办印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。2015年11月，中央政法委印发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》等等，这一系列重要决策部署，为信访制度改革指明了方向。

（一）实践探索

引入第三方参与信访矛盾化解工作，是贯彻落实中央有关决策部署的一项制度创新，对此各地都在实践探索，并初见成效。其主要模式有，律师参与模式、行业调解参与模式、代表委员参与模式、信访自愿者参与模式等等。但不论采用哪种模式，在对第三方的选择以及其应遵循的原则方面，做法大致相同。

1.第三方的选择。普遍认为，第三方应当具备一定的法律知识和表达能力，具有专业性、中立性、广泛性、权威性和非利益相关性。换言之，第三方必须是能够让当事人信赖和信任的，容易让信访人和社会大众所接受。因此，一般把人大代表、政协委员、法学学者、律师、心理咨询师、国家机关、其他社会组织人员以及当地名望较高的人选为第三方，并建立第三方名录库，然后根据案件情况，采取随机、协商、当事人指定等方式，确定具体参与的第三方人员或机构。其中，对情绪偏激的信访人，由心理咨询师用专业知识疏导情绪或认知偏差，对矛盾化解起到事半功倍的作用。对于涉及医疗、劳动等专业领域问题的信访案件，邀请医疗纠纷调解委员会、劳动争议调解组织等各专业化调解组织开展调解工。对于涉及多个部门的重大复杂信访矛盾，依靠党委政法委，邀请公安、法院、基层组织等力量，合力化解矛盾。

2.应遵循的原则。一要尊重和保障当事人合法权益原则。坚持以人为本，维护当事人合法权益，是第三方介入的根本目的。因此要构建兼听性、抗辩性、互动性和公开性的制度，及时发现原处理决定或结论存在的错误，并依法予以纠正，努力促进司法正义，保障和维护案件当事人的合法权益。二要维护法治权威原则。维护社会公平正义和司法权威，是法治信访的必然要求，在引入第三方参与的过程中，要按照公平正义的要求，对错误的处理决定依法坚决纠正，对正确的司法结论依法予以维持。同时，认真耐心做好法律解释和思想说服教育工作，达到息诉罢访，维护国家法制权威。三要坚持法、理、情相结合原则，充分利用第三方力量，强化各方参与人的沟通、交流、答询和辩论，最大限度兼顾各方面利益诉求，最大限度兼顾法、理、情，有效化解涉法涉诉疑难信访问题。

（二）存在问题

1.创新意识不强、工作方法单一。长期以来，在信访矛盾处理工作中，一些地方习惯了依靠政府单方力量唱“独角戏”，对调动社会积极因素，发挥社会合力参与化解信访矛盾的优势认识不足，工作上缺乏创新，解决问题的方法单一，导致一些信访人对有关部门不信任，引发其继续闹访、缠访、重复访、越级访。

2.体制机制不健全、衔接配合不顺畅。尽管各地都在积极实践引入第三方参与工作机制，但从目前看，其基本方式还处于探索阶段，许多做法尚不成熟，还没有形成长效机制，在很多地方，政府与第三方之间沟通衔接的有效平台还没有真正建立起来，一些制度仍停留在探讨构建之中，化解方式的衔接配合不很顺畅。

3.第三方标准不明确，应有作用难发挥。第三方在化解信访矛盾过程中能否发挥应有作用，从一定意义上说，取决于第三方的自身素质与公信力如何？实践中，由于对第三方的选择缺乏具体标准，有些第三方的社会认知度不高，公信力不足，或者对信访工作不熟悉，工作经验缺乏，加之人员流动性较大等因素，一定程度上影响了其参与化解信访能力的发挥和质量的保证。

4.保障措施缺乏，参与者积极性低。当前，政府购买服务的制度尚未得到广泛适用和有效推进，在一些地方，律师、心理咨询师等专业工作者和自愿者参与信访问题的化解，多数都是公益性的活动，缺乏应有的激励保障措施，这在一定程度上影响了第三方力量参与的主动性和积极性。

三、第三方参与化解信访难题的对策思考

（一）加强协调指导

让社会第三方力量积极参与信访化解工作，有利于解决疑难信访问题。为此，有关职能部门要加强对第三方参与化解信访工作的协调指导，健全第三方参与人员信息库，并定期对其进行业务培训，打造一批专业人才队伍，提高其整体服务水平。同时，通过一定渠道，采取一定形式，宣传第三方参与化解信访工作的优势，扩大第三方的社会影响力，努力营造群众信访问题依靠群众解决的良好氛围。

（二）健全机制制度

推进第三方参与信访化解工作的规范化、制度化，必须以政府为主导，塔建形式各异的调解平台，积极组织和邀请第三方力量参与调解，确保政府部门和第三方力量沟通配合顺畅有效。并进一步及时总结、完善提升各地在调动社会力量参与化解信访问题的经验做法，对效果好、有操作性、可借鉴的经验，要大力宣传推广，并形成机制制度，从而确保第三方参与工作依法依规有序进行。

（三）完善保障措施

要调动社会力量参与化解信访工作的积极性和主动性，应建立激励机制，采取公益服务与政府购买服务相结合的方式，将政府购买服务列入财政预算，加大资金保障，为第三方力量参与化解工作提供相应的补贴和奖励。同时，加强相关制度的宣传教育，使社会公众充分认识第三方参与化解信访问题的重要性，从而提升社会的认知度，推动疑难信访问题的化解，维护社会稳定，建设和谐美丽新时代。