中国经济管制的演变、问题及对策

2018-02-06刘海琴

中共太原市委党校学报 2018年1期

姚兰刘海琴

（1.山西财经大学，山西太原 030006；2.中共太原市委党校，山西太原 030012）

作为政府治理经济的手段之一，经济管制在应对市场失灵、削弱垄断势力、促进市场经济平稳健康发展方面发挥着积极作用，并且对于维护公众利益、增进社会福利都有着重要意义。未来的经济发展需要更有效率的经济管制，需要在市场机制与政府经济管制不断调整过程中寻求两者之间的最佳平衡。

一、文献综述

关于政府管制的研究国内外出现的都比较晚，这与之前生产力水平和产业分工程度较低、政府没有必要去进行管制有关。我国经济学界关于政府经济管制的研究在20世纪90年代以后开始兴起，经济学家从经济管制角度，对一些涉及市场经济缺陷的问题，特别是自然垄断问题做出回应。王俊华认为经济管制并不是越多越好，但如果没有管制放任不管的话，也将不利于社会经济发展。他认为在经济管制和市场经济之间只能寻找一个次优解，一方面要充分发挥市场调节的作用，另一方面对于重点领域要加强经济监管，丰富监管的内容和形式。张成福、毛飞就经济管制的成因进行分析，认为管制涵盖经济和社会两大功能，提出包括公共利益、法制在内的十条良好管制原则。曾国安将政府管制划分为三种类型：经济管制、政治管制以及社会管制，并详细阐述了三种管制之间的相互关系，重点总结了经济管制的分类和长期变化趋势。王悦荣通过将发达国家较为成熟的经济管制体系与经济转型过程中的中国经济管制体系作对比，提出目前中国经济管制存在管制缺位和过度问题，缺乏公正独立性以及管制成本过高的问题，指出我国经济管制问题存在的特殊原因。曾国安、胡晶晶认为出于弥补市场缺陷、增进公众福利的考虑，政府应该实行经济管制，但经济管制的效果能否切实落实到位，还取决于诸多因素的影响。他们重点从管制者和被管制者两个角度出发阐释实现经济管制的难点所在。赵泓博对宏观经济管制进行了概述，重点介绍了宏观经济管制所运用的具体方法，认为政府当前不断完善宏观经济管制政策，加强经济管制法制化建设。张红荣对宏观经济调控和政府经济管制做出了严格界定，认为两者之间既有联系，又存在着区别，政府在具体实施过程中不能混淆使用。

总体而言，国内学界对于政府经济管制的理论研究时间较晚，研究成果不多，大都集中在一些理论阐述和经验观察上，目前来说尚处于浅层次的初级阶段。随着我国经济管制制度改革的深入推进，相关问题将会继续深入研究下去。

二、政府经济管制起源与概述

“管制”一词最早起源于西方，美国是世界上最早实行政府管制的国家。1887年，经国会同意美国宣布设立州际商业委员会，它成立的初衷是为了协调美国国内各州之间的地面运输，但因此也成为了世界上第一个政府管制机构。现代意义上的政府管制由此拉开序幕，并随着国家发展扩展到了社会生活的方方面面。政府管制具有普遍性，大致可以分为经济管制和社会管制两类。经济管制指具有经济管制权的政府管制部门依照法律法规对被管制对象进行的管理与监督的行为。社会管制相对经济管制而言出现时间较晚，主要是为了解决一些经济活动所产生的外部性后果，涉及到社会公平正义、环境保护以及可持续发展等一系列问题。

（一）经济管制的概念界定

经济管制是政府部门制定并执行的直接干预市场资源配置或间接改变企业和消费者供需决策的行为。宏观经济调控是指政府按照市场经济运行规律，运用一定的经济手段、法律手段和必要的行政手段，对国民经济总体发展总量及其相应的比例进行组织、协调和控制的过程。两者都可以在一定程度上弥补市场调节的不足，但经济管制主要依靠的是政府的强制性手段来对市场经济活动的参与者进行直接的奖惩，而宏观经济调控更倾向于采取非强制性手段在经济总量上实现平衡。

（二）经济管制的部门

为了实现对经济领域各行各业有效的经济管制，政府部门因此要设立多管制机构。这其中有负责整体宏观经济运行的管理机构，例如财政部、中央人民银行等，也有一些负责专门领域和行业的经济管理部门，例如银监会、证监会、保监会等，还包括诸如环境监测与保护机构、食品与药品安全监管机构等在内的非经济管理部门。除了行政机构外，司法机构也可以实施经济管制。这些经济管制部门与其他政府部门一道，各司其职，在法律允许的框架内对各自的管制对象实行监督和管理，有些行业因为性质特殊，可能同时受到多个经济管制机构的监管。

（三）经济管制的目标

市场经济在运行过程中存在着自身缺陷，政府的经济管制是希望通过对经济的干预达到弥补市场失灵的目的。经济管制的具体目标有：一是通过采取价格、数量上的管制手段以及实行有利于行业竞争的政策措施，促进有效竞争的行业业态的形成，以此达到削弱垄断、合理布局产业结构、促进劳动生产率提高的目的。二是通过政策、行政指令的出台，引导企业和消费者沿着有利于社会进步和可持续发展的方向进行生产和消费。例如政府制定措施鼓励企业和消费者生产和购买节能环保、具有正外部效应的产品，而对生产和消费落后淘汰的、被国家所禁止的、具有负外部性的产品予以限制和惩罚。三是通过提供市场所需的交易信息减少信息不对称所带来的经济损失，节省交易主体的交易费用。四是通过实现不同群体间的收入再分配，增进社会整体福利。

三、政府经济管制的理论解释及必要性

（一）经济管制的理论解释

1.公共利益理论。这种理论认为由于自然垄断、公共物品、信息不对称、外部性等原因的存在，一些行业往往因市场失灵而无法达到资源的最合理配置，这种市场失灵会带来公众利益的损害。因此，为了纠正市场失灵带来的危害，政府作为管制部门要对这些行业的被管制对象进行直接的干预和间接引导来改变企业的行为，以此来达到保护社会公众利益的目的。

2.管制俘虏理论。该理论的核心内容是政府作为管制者有着自己的利己动机，而被管制者—企业作为一个特殊的利益集团，可以针对政府管制者的利己动机进行寻租行为来说服政府运用其公权力为企业的私利服务。这样就使得政府管制者实际上成为了被管制者—企业的“俘虏”，政府管制因此成为企业利益集团追求高额利润的一种手段和收益来源。

3.利益集团理论。这一理论认为每一个利益集团都代表了社会中部分成员的利益，不同的利益集团之间进行相互，竞争的结果是产生出一个势力更大的利益集团，当这一集团认为进行经济管制可以给他们带来更大的利益时，他们会要求政府进行管制，即便社会上对管制存在非议，但只要这一利益集团势力大过其他集团，政府也不得不受这一集团势力的左右听命于这一集团而采取管制。

（二）政府实施经济管制的必要性

由于市场经济本身存在的缺陷以及在经济发展过程中一些社会问题的凸显，使得政府有必要实行经济管制。

1.垄断行业的合谋、滥用市场支配地位等行为无法单靠市场机制的运行来规避。政府通过实行经济管制降低行业进入门槛，鼓励有效竞争，可以防止垄断行为的出现和扩大，有利于实现资源的更好配置。同时，政府通过对自然垄断行业的有效监管，可以增强这些行业的竞争活力，提高生产效率和服务质量。而对于一些存在过度竞争的产业同样也需要政府的经济管制。没有盈利的竞争只会带来国民经济的损失，政府可以通过制定限制行业进入的财税政策、限制掠夺性定价、合理引导企业退出等措施抑制过度竞争。

2.现实生活中完全信息的对称。而信息的不对称自然就加重了交易双方的盲目性和成本费用。这不仅会带来个体成员的损失，也极可能带来整个国民经济运行的不确定性和风险。而借助于政府的经济管制，可以有效解决信息不对称的问题，减少交易费用和实现资源的优化配置。

3.一些社会性问题的解决也依赖于政府的经济管制。市场机制的调节可以实现经济规模的增长，但是对于居民的安全健康、幸福感的获得以及社会的公平正义就脱离了市场机制的能力范围。这是政府的工作任务和目标，而为了实现这一目标，政府就必须承担经济管制的职责。通过对行业信息的及时发布，减少了消费者在交易过程中的信息不对称现象，保护了消费者的合法权益不受侵害；通过对生产企业污染排放的强制性规定，促进了生态环境的可持续发展；通过社会的再分配，提高了居民的整体福利，有利于维护社会的公平正义。

可以说，政府的经济管制为市场经济的正常运行制定了规则和框架，这些必要的法律和制度设置，成为有效竞争的规则保障，促进了国民经济的健康持续发展。

四、政府经济管制的演变及未来趋势

中国的经济管制演变过程可以表述为：较少的管制——计划经济时期的全面管制——逐步放松管制到全面放松管制。这其中在一些特殊的历史时期出现过短时间的突变，但是经济管制的长期演变趋势没有改变。可以具体表现为以下几个方面：

（一）管制的领域不断扩大

这是政府经济管制发展过程中最为显著的特点，我们在社会生活中也能明显感觉到我们所受的管制在逐步增加，甚至是超过了人类历史上的其他时期。诸如劳动者职业健康和权益保护、食品药品安全生产条例、标准化的产品生产等等这些以前并非政府管制的事务也被纳入到了政府的经济管制中。管制范围和领域的不断扩大究其原因，可以归结为以下两点：首先，最根本的原因是生产力水平的提高使人们经济活动范围和领域不断扩展，劳动和分工的细化使得各生产单位之间的联系越来越密切、越来越广泛。每个生产单位的经济活动或多或少都会带来一些外部效应，不论是对这些经济单位自身生产的监督管理还是对日益增多的社会外部影响的治理，客观上都需要政府实施更为具体和深入的经济管制。其次，在中国由计划经济向市场经济转变的过程中，虽然伴随的是逐步放宽的政府管制，但在经济制度、社会意识的变化过程中政府经济管制的范围仍不断增大，客观上生产力水平的提高也保障了政府有更多力量和能力来实现更大范围的经济管制。

（二）管制的规模不断扩大

这主要体现在政府设立的管制机构不断扩大，机构的工作人员数量以及投入到经济管制上的资金和资源的持续增加等方面。管制规模的不断扩大和管制领域扩大的原因一样，也可以用上面两点加以解释。究其根本，还是生产力水平提高带来的客观要求。首先，人们经济活动的范围和领域不断扩展，劳动和分工的细化使得各生产单位之间的联系也越来越密切。客观上都需要政府实施更为具体和深入的经济管制。其次，经济转型过程中随着经济制度、社会意识的变化，政府经济管制的范围不断增大，客观上生产力水平的提高也保障了政府有更多力量和能力来实现更大范围的经济管制。

（三）管制的专业化分工不断细化

管制的专业化分工主要体现在新设立了许多不同门类的专业性管制机构和一些综合性的经济管制机构、一些经济类管制机构从原来的非经济类管制部门分化出来、专业性的经济管制法规的产生和细化等方面。可以看到当前用于执行经济管制的机构数量之多和专业化分工之细、经济管制法律法规在数量和内容上的细分都是之前时代所无法比拟的。而这正是随着生产力水平提高，社会分工和专业化生产不断发展的结果，也是为应对复杂性不断提高的社会经济活动而对政府管制能力提出的客观要求。

（四）管制的手段不断增加

随着社会发展经济管制的手段也在不断增加，为实现社会经济正常运行，在一些产业部门和经济领域有时候还需要多种经济管制手段的综合应用。例如在证券行业法律手段、经济手段和一些必要的行政手段的综合运用才能更好保障证券行业有效的市场竞争和投资者的权益不受侵害。管制手段的增加是社会经济发展的必然趋势，可以归结为以下两个原因:首先，伴随着社会经济活动范围的不断扩大，各种经济活动的复杂性和差异性对监管手段提出了多样性的要求。其次，社会经济的日新月异让经济监管手段必须要常常更新才能达到管制经济的效果和目的，因此为适应社会经济发展条件的不断变化客观上要求管制手段的丰富和调整。

（五）经济管制在社会生活中的地位不断强化

经济管制在社会生活中的地位不断强化可以体现在以下几个方面：首先，经济管制无论是在机构数量、资金和资源投入规模还是有关经济管制法律法规的出台数量上都远远高于非经济管制，而且在这些方面的增长速度也超过了非经济管制。其次，经济管制相对而言会受到社会公众的更多关注，一些经济管制部门相对其他政府部门有更大的“话语权”，对于经济管制功能的实现往往会直接或间接影响非经济管制活动的效果。

五、当前经济管制面临的问题

（一）管制的公平性问题

改革开放以来，我国非公有制经济迅速发展并成为国民经济的重要组成部分，对于一些垄断行业或公有制经济占主导地位的领域我国也在逐渐打破进入壁垒，引导民间资本进入。但是就目前状况看，一些地方政府对于公有制经济与非公有制经济仍然存在明显的差别对待，为了维护国有企业的利益，有些政府部门甚至严格限制和阻挠非公有经济进入某些行业，出现了与法律法规相背离的行政行为。究其原因，一些政府的经济管理部门在履行行政职权过程中，既是管制者，又充当了被管制者的角色，不少经济管制机构与国有经济存在着或多或少的利益牵扯，政企不分的情况让政府管制很难达到公正独立。政府部门长期以来存在着这种既当运动员又当裁判员的行为，不仅让执法行为既受到来自外部利益集团的压力，也受到来自政府机构内部力量的阻挠，使得经济管制的效果和管制机构的威信大打折扣。

（二）管制缺位、越位及过度问题

在现实生活中确实存在着管制者的不作为和管制者对于管制权力不断扩张两种倾向。在这里我们更愿意把管制者作为一个理性经济人对待，管制者从一个经济人的角度出发来对其是否履行管制职责、对哪些领域进行管制和是否需要强化管制权做出选择。当施行经济管制所带来的收益超过管制造成的损失和成本时，管制机构就会采取管制行动，而当管制者预期管制权力的扩张将会带来更大的收益时，管制者会倾向于扩张现有的管制权力。相反如果进行管制带来的不是收益而会对管制者造成成本负担，且这些成本费用无法进行转嫁时，管制者就会出现不作为的倾向。

从理性经济人的角度出发，我们就能更好的理解为什么会经常出现管制缺位、越位及过度现象了。就拿一些垄断行业，尤其是国有垄断企业来说，长期的政企不分使得政府成为既得利益者，并且政府希望这种既得利益可以持久的保持下去，因此对于这些垄断企业经济管制的政府职责也就睁一只眼闭一只眼，最后造成政府经济管制缺位的现象。此外，对于其他一些本来应该交给市场供需来调节的问题，比如水电费的提价标准等事务却成了政府管制的内容，造成管制越位。

（三）管制成本问题

政府经济管制的成本可以包括以下几个方面：首先，为了使经济管制更具有权威性和强制力，政府需要出台一系列的法律法规来规范和完善经济管制过程，这不仅需要耗费时间成本，而且一项法规从起草到出台的整个过程也需要各种成本费用。其次，经济管制机构的设立、执法队伍的建设和整个执法过程都必须要投入一定的运行成本。最后，是关于寻租与反寻租的成本问题，这是政府管制过程中的一个难点和重点。企业进行寻租活动的前提是企业可以部分或者全部的将寻租成本转嫁出去，因此，反寻租的管制成本不仅要考虑的寻租活动的成本，更要考虑到被寻租者转嫁出去的那部分成本。

政府实行经济管制的目的在于增进市场活力、提高劳动生产率，实现更广泛的公平正义和社会福利。因此政府的经济管制部门应该朝着降低管制成本的方向努力。然而当前的问题不是政府的管制机构有没有能力降低管制成本、实现管制成本最小化，而是政府管制机构愿不愿意降低管制费用的问题。首先，政府管制机构及管制者缺乏降低管制费用的动力。拥有管制权限的机构作为政府机构而不是以营利为目的的商业机构，管制成本的降低不能给管制者带来实质上的利益好处。其次，管制机构本身就拥有特殊的垄断地位，不存在生存发展的竞争压力，自身也没有降低成本、提高效率的必要。再者，实际过程中管制机构存在着多向上级部门申请预算的倾向。因为管制机构能够控制的预算规模越大，其所能履行的职责范围和能力也就越强，在各政府机构中的影响力和地位也就越高。

六、对策建议

中国建立政府管制制度的时间并不长，但基本的管制体系已经形成。与美国等西方发达国家相比，中国政府的经济管制还存在着诸多问题，这其中既有管制缺位的问题，又存在管制越位、管制过度的情况。中国的经济管制制度在弥补市场缺陷、维护社会公平正义上发挥了积极作用，并且一些现存的以及将来爆发的社会经济问题还需要依靠有效的政府经济管制来解决。因此，我国政府对经济管制改革的方向和目标，不能简单的归结为放松管制，而是应该实行更有效率的监管。

（一）丰富经济管制方式

市场调节与政府经济管制之间存在着平衡互补的关系，一方面我们要充分发挥市场这只看不见的手的作用，另一方面在一些特殊的经济领域，如银行业、食品药品行业等方面，政府经济管制的作用还需要进一步加强。政府的经济管制是弥补市场缺陷的重要力量，有效的经济管制除了受政府出台的政策性质的影响，还与政府所选择的干预方式、政策工具以及干预的力度、职能机构执行政策的态度和能力等因素息息相关。因此，政府部门要不断探索经济管制的规律，改进和完善经济管制方式制度，提高政府经济管制能力。

（二）实现政府管制法制化

长期以来，经济管制的发展历程就是经济管制由短期的、不稳定的制度过渡到长期、稳定的制度的过程，由非法制化过渡到法制化的过程，在经济社会的不断发展中经济管制得以制度化、系统化，这是历史发展的要求和必然趋势。而且在以后的发展过程中经济管制制度化还需要不断强化和完善。社会生产力水平和政府执政能力的不断提高为实现政府经济管制法制化奠定了基础和保障，但是政府作为拥有强大意志的公共权力垄断机构，其可能出现的公权力滥用和不作为也要值得警惕。

（三）加强对管制机构和管制者的监督

政府拥有的公共权力是为人民服务的，政府经济管制的出发点也应该是为保障社会公众的利益。管制机构的管制行为应该对社会公众负责，在制定和执行管制政策时应该妥善处理好各方利益，尤其是弱势群体的利益诉求，而不应该被某一势力所左右。但是正如前文所述，在缺乏内外部监管的情况下，管制机构更多的时候是以一个理性经济人的立场在行事。这滋生出管制者对于管制权力欲望的膨胀和不作为的倾向，由此带来巨额的寻租和反寻租成本。而且管制机构可以说就是一个行业的垄断机构，在缺少竞争压力和有效监管的情况下，势必会带来行政效率的下降和成本负担的加重。因此，要制定相关政策法规加强对管制机构和管制者的监督，对不合规、不合法的管制行为予以惩罚。

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