城乡经济一体化建设的问题与对策

廖茂林

农村经济发展是我国工业化建设的重要支撑，农村经济滞后将对我国经济结构转型和产业结构升级构成严重拖累，加速实现城乡经济一体化是当前我国经济发展的迫切需求。我国已经进入工业化后期和城镇化减速发展阶段，经济高质量发展与生态环境保护协同并重已成为国家发展战略问题。根据中国社会科学院发布的《中国工业化进程报告（1995-2015）》，我国整体工业化水平指数为84，东部、东北、中部的工业化水平指数分别为95、76和71，均处于工业化后期阶段。城镇化推进方面，改革开放以来，我国城镇化水平由1978年的17.9%提高至2017年的58.5%，平均每年大约提高1个百分点。我国城镇化率在经历了快速推进阶段之后，推进速度有所放缓，进入城镇化减速发展阶段。

党的十六大报告对统筹城乡发展、推进城乡经济一体化做出了重要的战略部署。十六届五中全会强调要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，明确了在农业相对弱势、农村相对落后的局面下，工业和城市应该更多地发挥支持和带动作用。十七大提出要推动形成“城乡经济社会发展一体化新格局”，实际上是要从全局上谋划农业农村发展，着力改变支农惠农政策碎片化的局面，逐步缩小城乡差距。十八大将“城乡一体发展”作为解决“三农”问题的根本途径，并从体制机制、城乡规划、基础设施、公共服务等方面对城乡一体发展提出了明确要求。十九大明确提出要实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展。今年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴和城乡融合发展作出了具体部署。城乡融合发展，是对新时期城乡关系的基本定位。

现状分析

加快推进城乡一体化，就要逐步通过体制和制度改革，打破城乡之间的双轨制，推动城乡资源自由流动，优势互补，把城市和农村放在一个整体的框架下进行统一规划。当前，我国推进城乡经济一体化最主要的障碍是二元经济结构，城乡发展是基于不平等地位的。一方面城乡分割的户籍制度在一定程度上阻碍了农村劳动力、资本等要素向城市的自由流动，不利于城乡一体的要素市场的构建；另一方面，资金、人才等优势资源集中向城市流入，在一定程度上制约了农村经济的发展动力，并促使城乡之间在就业、医疗、教育、社会保障等方面形成巨大的差距，加剧了城乡发展的不平衡程度，并诱发一系列结构性问题。

（一）城乡投资非均等化

长期以来，我国实施工业优先的发展战略，大力发展现代化工业，不断增加对工业部门的资本投入和政策扶持，使得城市经济发展长期领先于农村。在社会公共服务投入方面，农村居民在教育、医疗、社会保障、基础设施等诸多方面都不能与城市居民享有平等权益。农业部门由于投资收益低、周期长等特点，在国民经济发展中长期处于劣势，农业资本匮乏，技术发展缓慢，农产品附加值长期处于较低水平，工农业产品价格形成巨大的剪刀差，阻碍了农村经济的发展。农村基础设施投资虽然增长较快，但仍然落后于城市，农村在交通、电力、水利等方面的投资不足在一定程度上制约了农业现代化的发展，造成农业生产长期滞后，农民收入增长缓慢。城乡之间资本投入的差距导致农村长期落后于城市，并进一步加速农村优势资源向城市集中，城市发展对周边农村产生一定的虹吸效应，更加不利于城乡经济一体化的构建。

（二）城乡社会保障制度的非均等化

我国二元分割的户籍制度使得城乡居民在社会保障、教育、医疗等方面都处于不平等地位。城乡社会福利的差距不仅不利于社会公平，还会带来一系列社会问题。城乡福利待遇的差距会降低农村对人才的吸引力，农村人才大量流失。此外，由于长期的倾斜政策，导致农村教育基础设施建设长期投入不足，农村师资力量薄弱，教育水平落后于城市。由于缺乏良好的教育，导致农民自身人力资本水平不足，劳动力素质低下，难以适应市场经济对高素质劳动力的需求，严重阻碍其收入的提高。收入水平低下进而限制了其接受良好教育的能力。而城乡福利的差异吸引大量青壮年农村人才向城市流动，并促使农业人口老龄化程度不断提高，这在一定程度上加剧了农业劳动力的流失，并会逐步推高农业成本，制约农业经济持续发展的动力。

（三）农业现代化发展动力不足

农村经济发展滞后是城乡经济一体化建设的关键障碍。长期以来农业生产投入不足，农村资本和人才外流，农村空心化问题日益突出，传统农业经营模式难以带动乡村振兴。农村经济发展归根结底要靠发展现代农业，近年来农业生产结构虽然不断优化，但农产品结构仍然以粮食为主，而这种生产结构对农民的收入贡献极低。同时，国内农业生产成本逐步提高，而国际农产品价格逐步下降，农业生产的市场竞争压力不断加剧。农村青壮年人口大量流出，农村人口老龄化问题加剧，导致农业现代化发展动力缺失。此外，农业发展还面临资源趋紧、环境污染严重、农产品质量安全的突出问题，传统农业生产经营模式已经不再适用。

（四）城乡产业发展失衡

我国农业发展严重滞后于城市工业和服务的发展，农业生产效率低下，农产品技术含量低，规模经营能力不足，传统小农生产模式与大市场之间的矛盾加重。一方面，国家在资源配置上过分向城市工业和服务倾斜，而农村长期投入不足，农村服务业水平低下，农村金融服务体系、信息服务等方面建设不足，使农村产业发展缺乏必要的支撑，与城市脱节。另一方面，城乡产业发展缺乏合理的布局和分工，劳动密集型产业过多，而产业结构升级进程缓慢。这种生产模式过度分散化和产品结构高度同构的情况，在一定程度上造成大量资源浪费和农村经济效益低下，城乡产业关联不足，生产要素互动渠道不畅通。

政策建议

当前大力推进城乡经济一体化应重点从以下几个方面着手：

（一）构建城乡要素双向流通机制，充分发挥城市的经济发展外溢作用和对农村的辐射作用。

决定资源流向的关键因素之一是劳动生产率。要引导各类资源向农村流动，就要加强农业基础设施建设，提高农村劳动生产率，增强农村对资源的吸引力，促进各类要素由城市向农村流动。加快构建城乡统一的多元化市场体系，建立健全相关体制机制，构建公平有序的市场体系。通过合理规划建设城乡交通网络，疏通城乡商品流通体系、人力资源流通体系和资本流通体系。加强农村网络、通信基础设施投资建设，推进城乡信息服务能力不断深化。建立完善的城乡信息沟通平台，促进城乡经济信息互通。实现城乡物品的交流融通是推进城乡经济一体化的重要内容。构建城乡统一的劳动力市场，取消户籍制度对农民工市民化的限制，引导农村劳动力向城镇合理流动，促进城乡劳动力在劳动力市场上平等就业。

（二）统筹城乡产业布局，推进乡村产业高质量发展。

以城乡产业融合为导向建立新产业融合发展机制。拓展农业功能，发展生态酒庄、乡村旅游、森林康养、文化创意、电子商务、农村服务业等新产业新业态，建立多业态相互融合、多元发展的机制。加快培育和发展新型农业经营主体。我国农业产业化具有巨大的发展潜力，要继续引导城市资本流入农村。发展现代化农业和特色农业，提高农业生产收益，拓宽农民收入渠道是缩小城乡差距的重要路径。建立各级干部绩效考评的长效机制，充分调动方方面面的积极性，为城乡经济一体化建设夯实物质基础。大力发展现代农业，提高农业劳动生产率，增强农业生产的可持续发展能力。

加强城乡产业融合，发挥工业和服务业对农业的带动作用，促进城乡产业协调发展。大力提高农业生产的经济效益。推进农业产业化经营，以市场为导向，通过各种形式的合作经营模式，将城乡相关产业进行结合，促进城乡资源优化配置和生产要素双向流通。大力发展特色农业和乡镇企业，充分发挥地域资源优势，加快发展现代农业，吸收农村剩余劳动力，提高农民收入。引导各类社会资本进入农村，加快构建和完善农村金融服务体系，合理引导农民工向城镇流动，为农业发展提供资金支持。在推进人口城镇化的过程中，注重发挥城镇化对农村的带动作用，防止城乡两极化和农村经济迅速衰落。

（三）在乡村振兴背景下，以土地制度改革破除机制体制障碍

实施乡村振兴，推进土地制度改革是落实新发展理念的重要举措，对全面建成小康社会、推进“四化”同步、促进城乡融合发展具有重大而深远的意义。改革开放以来，政府重点发展工业化和城镇化，实行了一系列偏向性的政策，使城乡经济发展出现严重断层。当前，我国经济增长速度趋缓，贫富差距扩大、城乡发展不均衡等一系列问题不断显现，严重制约经济的可持续发展。但是，乡村土地的市场化程度还比较低，远未实现自由流动。因此，推动城乡融合发展，就必须在继续坚持农村优先发展的基础上，破除体制机制障碍，一方面应该创新公共资金资源的配置方式，提升配置效率；另一方面通过市场机制发现乡村要素价格，推动乡村要素的自由流动和平等交换。要加快构建和完善农村土地流转机制，通过土地流转增加农民的财产性收入，并将一部分农民从土地中解放出来，提高农村土地的规模化经营水平。

（四）加快推进城乡公共服务均等化

不断提升基本公共服务均等化水平，是城乡融合发展的基本要求。基本公共服务均等化的核心要义是，在人口自由流动的基础上保障其享有公共服务的权利，不论人们选择在任何地方生活，都能享受最基本的公共服务。改革开放四十年来，中国经历了波澜壮阔的城镇化进程，大量人口从农村流向城市，常住人口城镇化率从17.9%提升至58.5%。但户籍制度改革却严重滞后，截至2017年底，户籍人口城镇化率仅为42.4%（国家统计局，2018），比常住人口城镇化率低16.1个百分点，这意味着2.2亿已经进城的人口，无法平等地享受城镇公共服务。大量进城的农民工，表面上是自由流动的，但是他们在很大程度上并没有选择在什么地方接受哪些公共服务的权利。即使在已经建立城乡统一户口登记制度（取消了“农业户口”和“非农业户口”划分）的省市，教育、养老、医疗、最低生活保障仍然是泾渭分明的“两条线”，远未实现真正的城乡统一。当前，以户籍制度为基础建立的公共服务体系，在城市和乡村都面临严峻的挑战。在城市，由于对城镇人口增长和公共服务需求增长预测不足，加之规划理念落后，教育、医疗等公共服务不堪重负。在乡村，长期投入不足，政策缺乏连续性和稳定性，加之近年来重建设轻运营，农民也难以获得高质量的公共服务。（参考文献略）