数据流就是治理流——互联网国际治理效力亟待深化

本刊记者 杜悦英

“十年磨一剑”。7月13日，连接中国和巴基斯坦的首条陆地直达光缆“中巴光缆”正式宣布开通。这条光缆从项目发起到宣布开通，时间跨度正好十年。“中巴光缆”开通，不仅结束了中巴两国之间无陆地光缆连接的历史，通信时延将大幅缩短，它也将成为一条中国通往中东与非洲的全新战略通道。

“中巴光缆”是近年来我国高度重视信息通信基础设施建设，积极致力于加强与世界各国信息通信基础设施的互联互通的实例之一。来自《“一带一路”大数据报告（2017）》（国家信息中心“一带一路”大数据中心著，商务印书馆，2017年9月）的数据显示，我国已与“一带一路”沿线12个国家建有34条跨境陆缆和多条国际海缆，直接联通亚洲、非洲、欧洲等世界各地；中国信息通信企业参与了全球170多个国家的信息通信基础设施建设。

“近年来，我国在参与互联网的相关国际活动中开展了一系列卓有成效的工作，正在打造形成多层次、全方位、立体化的国际互联网治理参与方式。”长期从事信息化领域研究的国务院发展研究中心研究员李广乾在接受《中国发展观察》采访时表示。

在信息通信基础设施建设领域着力，是中国积极参与国际互联网治理的重要基础和前提。砥砺前行中，我们又需要在哪些方面继续完善？

网络版图，位置边缘

“信息世界中，要成为联结世界网络不可或缺的一环，必须继续提升我国在世界网络拓扑中的位置。” 中国科学院计算技术研究所高级工程师傅川在接受《中国发展观察》采访时表示。

傅川解释，互联网拓扑结构是网络治理的基础，如果从地理学意义上描述互联网络拓扑，很容易发现的一个事实是：美国以自身为中心，分别向亚太和欧洲两个方向伸出分支；欧洲以自身为中心，又分别向中东、北非，南亚，中亚三个方向伸出分支。“据不完全统计，欧美国家围绕中国共建起了APAN、TEIN、CAREN、GLORIAD等四个地区性光纤网络”。傅川形容，在互联网空间中，这些伸出的分支就像无形的手，将欧亚大陆“扯开”，将地理上紧密相连的地区“扯开”。这种“扯开”的实质性影响是：在世界网络拓扑中，我国同许多“一带一路”沿线国家一样，被压在网络底层，处于边缘位置，信息互通则由中转者（即美国、欧盟国家控制的信息传输管道）决定。

国务院发展研究中心课题组的相关研究结论也提醒，“互联网+”将形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态，时代机遇和挑战并存，互联网领域业已存在的发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题将可能变得更加突出，并随着互联网与经济社会各领域的深度融合而延伸、放大，国际互联网治理的重要性和复杂性在持续增加。

“硬件”俱足，数据缺位

“如果路已修通，路上有车，车中也有货，但这并不意味着一定产生了交易”。身为全国政协委员的傅川用这种形象的方式告诉本刊，他通过多方调研发现，一些已经由中国建设完毕的跨国信息通信基础设施，事实上并没有充分利用起来，“有些光缆建好了，却没有数据在其中传输”，可谓“硬件”俱足，数据缺位。他举例说，我国已建有中俄、中吉、中巴、中尼等陆地光纤，但国际AS（自治系统）统计网站提供的信息显示，从中国电信、中国联通、中国教育和科研网、中国科技网等网络中访问俄罗斯排名前十的网站时，仍需经过美欧中转。从中国电信网络可以直接访问哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国网站；其他中亚、中欧国家网站需要经过美国或欧盟国家中转。

多年来，多位国外和国内的学者，通过相互独立测量，从不同尺度多次验证了互联网中节点间物理连接关系与数据传递的路由过程不同。这背后究竟是什么原因？“互联网不是一个简单的数据传输系统，背后复杂的网间结算规则决定着信息的流向，也就是说，在这个领域，成本—收益的经济原则同样适用。”傅川认为。

南京师范大学计算机科学与技术学院教授张国强与傅川持同样观点。他在接受本刊采访时说，互联网由许多独立自主的网络组成，这些网络被称为自治系统（AS），比如教育网、中国科技网、中国电信、AT&T等。网络间的数据流向取决于路由器的转发表。每个路由器通常会有许多出口，收到一个数据报文后，路由器会根据数据报的目的地查找转发表，决定向哪个出口转发。而在不同的网络之间，转发表由网络之间的路由策略控制，这会直接影响数据包的流向。比如，网络A和网络B相连，网络B和网络C相连，如果网络A想通过网络B向网络C发送报文，那么网络B可以有两个选择：一是同意帮助转发，但这通常有一些前提，比如A和C本身是B的客户，B有义务为他们服务；二是拒绝帮助转发报文，这通常发生在A、B、C是竞争者的情况中，B不可能为他人做嫁衣，这样会使得网络A无法通过网络B向C发送报文，如果A和C之间没有其他通路，那么A和C之间就无法通信。

“举个例子，比如中国的某网络和中亚某国的网络铺设了直接的物理线路，但如果上面的路由策略没有进行匹配的更改（比如该网络拒绝为中国的其他运营商转发到中亚国家的数据），那么这条物理线路是无法被有效利用的，中国其他运营商的数据将无法通过该网络与中亚国家铺设的物理线路发往中亚国家，而更可能是通过网络路由的树状结构首先被发往欧洲某个顶级的ISP，然后再被转发往中亚。”张国强表示，网络的物理连通性并不意味着数据的路由可达性。

傅川和张国强共同的担忧是，如果我们斥巨资铺设了线路，但却没有数据通过，一方面线路可能成为摆设，浪费投资；另一方面，数据依然需要通过西方国家中转抵达相关的国家，不利于通信的安全性。

未来治理，仍需深化

在今年4月份召开的全国网信工作会议上，习近平主席提出以“一带一路”建设等为契机，加强同沿线国家特别是发展中国家在网络基础设施建设、数字经济、网络安全等方面的合作，建设“21世纪数字丝绸之路”。在此背景下，应当如何继续深化中国的国际互联网治理能力？

李广乾表示，我国正在打造形成多层次、全方位、立体化的国际互联网治理参与方式。今后，我国应该继续坚持平等自主、互利共赢的原则，积极参与全球互联网治理，参与互联网技术标准制定、网络基础设施建设和国际互联网组织合作，使全球互联网治理体系能够更加公正合理、更加平衡地反映大多数国家的意愿和利益，实现国际公平正义，推动发展成果惠及全球。

他强调，应当创新开发开放体制机制，探索新型跨境模式、商业模式、应用服务模式。重视和加强信息安全基础设施建设，保障基础信息网络、重要平台及信息系统安全，提高国际电路和国际业务的应急保障能力，创建一个安全、可信的网络环境。积极推进网络空间法治化，加快互联网领域立法进程。制定数据安全管理和跨境流动等立法，明确数据所有、使用、转移等规则，加强数据安全保护。

李广乾特别提到，当前全球网络进入IPv6时代，这是全球网络信息技术加速创新变革、信息基础设施快速演进升级的历史机遇，我们应当抓住。我国是世界上较早开展IPv6试验和应用的国家，在技术研发、网络建设、应用创新方面取得了重要阶段性成果，已具备大规模部署的基础和条件。要加快推进IPv6规模部署，构建高速率、广普及、全覆盖、智能化的下一代互联网。

傅川认为，我们在跨境建设网络设施时，不仅要关心网络设施是否联接起来，还要关心联通的网络设施是否使用起来，使用起来的网络是否能更快地融入当地、并带动各国协同发展。

在他看来，发展跨国科技创新合作是推进网络空间治理不可替代的重要方面，具体则有三点建议：其一，通过开展跨国科研活动提高我国和邻国间的陆地光纤利用程度，对科研活动使用陆地光纤进行通信专项补贴，并建立各合作国利用网络的报告机制，执行平稳后可向乌镇互联网大会进行定期专题报告。

其二，为避免“分散乱”，可成立联合协调机构，协调各部门和单位的政策及建设规划、商业规则、跨境光纤、网络对接、科研活动等要素，进行统一规划和统计，在中国科技网中进行试点，总结成熟案例后可考虑通过相关区域的跨国开放实验室方式进行整体推动。

其三，从网络拓扑结构是互联网治理基础的角度看，使IP地址长期处于短缺是一种维持现有互联网治理机制的策略性选择，因此需要针对改善拓扑结构，提升我国在全球网络拓扑中位置的问题进行经济、政策、技术的综合研究，从而推动互联网治理机制的发展。