规范新形势下基层工会经费管理使用的研究与思考*

赵亮亮

工会经费是各级工会组织发挥作用、履行职能的经济保障，是工会事业不断发展的物质基础。工会经费依法收取、各单位按比例缴纳，具有独立性、强制性、科学性等特点。当前，各级工会组织都在认真贯彻党中央关于开展群团改革的精神要求，“强三性、去四化”，努力把党中央对群团工作和群团改革的各项要求落到实处。作为改革的重要方面，工会财务工作的改革力度也在不断加大，各级工会应把握好工会经费的使用重心，推进人财物等各种资源向基层一线下沉集聚，进一步向工会主业、向维护职工合法权益等重点工作倾斜，切实发挥其凝聚职工、服务职工、维护职工合法权益的重要作用。

从以往成果看，学界以工会预算管理，[1][2]工会经费使用中存在问题与对策[3][4][5]为研究重点。与当前工会改革的大方向相适应，本文以北京市最新制度规定为基准，研究基层工会的经费使用问题。

一、当前基层工会经费管理与使用存在的问题

近年来，各级政府对工会工作高度重视，工会经费收入稳步增长，对服务职工的经费各地都纷纷出台文件加以保障。上海市的群团改革方案中就明确要求，群团改革力度越大，经费保障的力度也要越大，特别提出要建立群团工作经费的合理增长机制、灵活使用机制、有效监督机制。新形势下如何管好、用好各类经费，对广大工会干部提出了更高要求，工会经费越是充足，越是要强化监管，把好出口，用好服务于职工的每一分钱。为了加强工会经费的使用管理，全总先后下发了多个文件来规范基层工会经费的收支、管理、使用，要求各级工会必须从源头落实中央“八项规定”精神，坚持“八不准”，不踩“红线”。但是，经调研发现，相关文件出台后，部分基层工会干部对文件的理解和认识产生了偏差，出现了一些问题：（1）对政策理解不清晰，挤占工会经费。某些基层企事业单位对经费相关政策规定理解认识不够，尤其是在职工教育经费、工会经费、劳动保护费、职工福利费的使用上存在模糊认识。例如：工会福利不等于职工福利，职工福利是根据国家有关规定，由行政方提供给职工的福利，应在各单位职工福利费中列支。但有的单位各项职工福利费用大部分均由工会经费支付，工会成为专为职工发放福利的部门，削弱了工会的基本职能，工会的地位和作用出现边缘化倾向。在职工教育经费和劳动保护费方面，部分基层单位也存在和工会经费混淆使用的情况。（2）服务职工力度不足，政策执行不到位。现有的部分服务职工相关经费使用文件颁布于十几年前，相应的使用范围、列支条件比较模糊，用人单位在执行时存在疑惑，不知该如何执行。而近期的文件，如全总财务部发布的〔2014〕69号文中规定，“基层工会组织逢年过节可以向全体会员发放少量的节日慰问品，关于‘少量’的标准，由省级工会根据当地的实际情况确定”。因没有全国统一的标准，有的基层单位在执行文件时就自行制定标准，并没有达到所在省级工会的发放标准。在安全生产、职工教育等方面，有的单位忽视职工权益保障，并没有按相关文件要求执行，基层职工的应有权利没有得到有效维护。（3）使用经费过分谨慎，甚至取消正常支出。中央及全国总工会相关文件规定出台后，部分基层企事业单位过度解读，学习案例不到位，认为开展的项目都可能违反规定。个别单位不求有功、但求无过，本着“不做事就会少出错”的原则，应该举办的文体活动停办、应该开展的职工培训延后、应该发放的职工正当福利取消，甚至连基本的劳动保护用品都不再发放，用于服务职工的财务支出大幅减少。上述种种现象的出现，阻碍了工会正常活动的有序开展，削弱了工会组织在职工群众心中的地位，影响了职工群众感受工会的关心和温暖，亟需出台相应政策加以解决。

二、出台《意见》，加强服务职工工作经费保障

基层工会在经费使用中出现的问题引起了工会领导的高度重视。全总有关领导特别强调：“不应该把中央要求从严治党、落实八项规定等措施与维护职工合法权益相对立”。各地工会纷纷出台文件，指导、规范工会经费的合理使用。例如，北京市总工会领导就依据基层调研的结果与北京市纪委领导进行了专项研究，并由市总工会与市纪委牵头召开了北京市政府各相关部门参加的职工事务联席会议，商讨职工教育经费、工会经费、劳动保护费、职工福利费管理使用中的问题。2016年底，北京市总工会、市财政局、市人力社保局、市教委和市安监局联合出台了《进一步加强服务职工工作经费保障的意见（京工发〔2016〕24号）》（以下简称《意见》），进一步明确了服务职工各项工作经费的定义、使用范围和实施标准，为基层工会有效开展工作指明了方向。上海市也出台了相关文件，由上海市总工会、市人社局、市财政局、市教委、市安监局等五部门于2017年4月联合发布了《关于加强服务职工经费保障的意见》（沪工总发〔2017〕7号），2017年年底，青海省也发布相应文件，青海省总工会、省人社厅、省教育厅、省财政厅、省卫计委、省安监局联合发布了《关于进一步加强服务职工工作经费保障的意见》（青总发〔2017〕54号）。上述相关文件，都为基层工会在新形势下如何规范、科学、高效使用好服务职工经费提供了有效依据。笔者参与了北京市文件出台的相关过程，以北京市出台的《意见》为例进行研究，可以归纳出文件的两个特点。

（一）确保条例科学规范，与现有政策保持一致

《意见》起草过程中起草组参阅了我国的多部法律及相关文件，制订依据来源主要有：1. 国家和地方的法律法规。包括《劳动法》、《工会法》、《职业教育法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等10余部法律法规，这些法律都与一线职工的切身利益息息相关；2.国家各部委的相关文件。主要以历年来国务院、财政部、人力社保部、发展改革委、教育部等国家部委颁布的14部部颁规章为依据；3. 北京市近年来发布的与职工相关的各类规章文件。主要参考了6个北京市人力资源和社会保障、工会、劳动保护等领域相关部门的文件；4.全国各省、市工会出台的关于服务职工经费使用的文件。起草组查阅了各地区工会的相关文件，以江浙、上海等地工会文件为主，参考了10个文件。以上述30个文件原文为基础，起草组又在基层工会进行了充分调研、座谈，认真听取了来自基层工会干部和职工会员的意见、建议，字斟句酌完成了整个文件。《意见》的条文做到了与各法规、文件保持严格一致，只是对重点方面进行了梳理、重申，对部分具体操作层面的规定进行了细化。

（二）细化规定，明确经费正确合理使用方向

长期以来，各级工会在党组织的领导下，大力推进工会工作、发展工会事业，在维护职工权益、提升职工素质、帮扶困难职工及组织动员职工参与国家建设和企业发展等各个方面做了大量工作。以人民为中心、以职工群众需求为导向是工会工作的根本宗旨，不断增强职工群众的获得感是工会工作的根本目的。在基层一线，直接服务职工的经费主要包括职工教育经费、工会经费、劳动保护费、职工福利费，北京市出台的《意见》不仅仅针对工会经费，而且对上述四项费用的列支范围、使用标准都给出了详细规定。重点内容包括：职工福利费方面，职工福利费中基层较为关注的职工疗休养的对象、人数、范围、地点、费用分担标准，《意见》都予以明确，并要求各单位执行时应特别注意职工疗休养活动与职工旅游的区别。《意见》还对职工体检、退休职工欢送、职工重病慰问等福利费项目的支出标准、组织形式给出了具体说明。职工教育经费方面，《意见》特别指出，各单位必须按比例要求足额提取职工教育经费，并将其中60%以上的费用用于一线职工教育；职工劳动保护费方面，《意见》要求各单位应为职工提供有效的劳动防护用品，使职工安心、舒适的工作。工会经费方面，《意见》明确工会经费的使用方向包括服务职工设施建设及品牌服务项目、职工互助保障等，工会经费的用途就是要通过加大普惠制项目投入，为职工会员提供更加精准的服务。

针对工会经费与其它经费混淆使用的情况，《意见》明确职工劳动保护费不能在工会经费中开支，应在各单位行政经费相应条目中支付；明确职工福利费区别于工会经费，职工慰问、疗休养、职工体检等项目应由职工福利费列支，如上述费用需要使用工会经费，需由本级工会制定具体使用办法和额度，交职代会审议通过。

《意见》尤其对职工文体活动置装费、奖励费，会员生日慰问标准，极端天气慰问标准，文体活动伙食补助费、夜餐费，职工会员家庭困难补助费，优秀工会干部奖励金等基层工会普遍高度关注，但在使用中存在模糊认识的项目支出标准给予了明确，使基层工会有了具体的操作指南。例如：“遇到极端天气，工会经费可以为职工购买功能性口罩、食品饮料，标准为人均不超过100元”，“职工文体活动如果设置奖项，应该以精神鼓励为主，可适当给予少量的物质奖励，奖励范围不超过参与人数的2/3，每人奖品（或奖金）不超过500元。不设置奖项的，可为参加人员发放参与奖，但人均不超过100元”，“会员本人生日慰问可购买生日慰问品，慰问标准一般每人不超过200元。情况特殊的，可购买等值生日慰问实物券，慰问品和实物券应实名签收”。

《意见》还对基层工会开展工作时的人力、物力资源保障给予明确。例如：“可以对工作业绩突出的非公企业兼职工会干部和工会社会工作者进行适当奖励补助”，但要特别注意的是可接受补助的工会干部应为非公企业兼职工会干部。“基层工会确因工作人员不足而导致开展工作困难的，可聘用相关专职或者兼职人员，聘用人数依据《企业工会工作条例》规定，‘工会专职工作人员一般按不低于企业职工人数的千分之三配备’”。“基层工会针对职工群体的不同需求，可以通过购买服务的方式，委托第三方机构提供专业化、精准化的服务”。

三、改革创新，做好新形势下基层工会财务工作

在相关经费日益充足的背景下，服务职工的各项经费必须建立起健全、严格、规范的运作机制，只有这样，职工群众才会信任工会、认同工会。各省市工会加强服务职工工作经费保障文件的出台都是为了完善相关制度、改进工作方法，从而不断扩大工会工作的覆盖面和服务的有效性。党中央持续正风肃纪，营造风清气正的政治生态，推行“八项规定”，严肃了各领域的财经纪律，同时也为基层工会规范其财务工作提供了良好契机，各基层工会应借此进一步加强工会财务管理，按照既严格执行中央规定，又充分体现工会经费为职工群众服务的精神来开展工作，使两者相辅相成。各级工会干部在经费使用时要主动研究相关政策，把服务职工的经费用到实处、取得实效。为此，笔者特提出以下建议：

（一）深刻理解中央规定，扎实推进新时期工会财务工作

当前，工会改革在向纵深推进，工会财务制度改革是工会改革的题中之义。各级工会应建立健全严格规范的运作机制，不断加强和改进自身建设，推行合理高效的财务制度，以更好的服务职工和维护职工合法权益，进而为夯实党执政的阶级基础和群众基础提供保证。工会的经费、资产来源于职工群众，就应当用于服务职工和维护职工合法权益，各级工会组织要正确理解和把握中央有关精神，正确处理好中央相关规定同工会经费正确使用之间的关系。工会财务工作者应站在推进全面从严治党、加强党风廉政建设、构建良好政治生态的高度，充分认识加强工会经费使用管理的重要性，同时要准确把握工会财务工作面临的新情况、新问题、新要求，通过工作不断增强工会的吸引力、凝聚力。

（二）正确解读相关规定，保障职工正当权益

党中央出台“八项规定”、开展反“四风”教育，这些从严治党措施对于党风建设具有重要意义。广大工会干部也要严格遵守党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律，严格执行“八不准”，对损害职工利益、重大违纪违法等问题，始终坚持“零容忍”，坚决查处。各级工会干部要充分认识到，党中央坚持全面从严治党、正风肃纪的根本目的是为了让广大职工群众更好地共享改革发展成果，基层职工享有的各种正常福利不应当受到影响。“八项规定”出台之后，一些基层工会矫枉过正，取消了服务职工的正常支出，其中重要原因之一在于个别领导干部对中央精神理解不透，在政策执行中出现了偏差，没有认识到满足职工群众正当权益与执行“八项规定”之间的原则区别。这就需要有相关文件给予指引，北京市总工会出台的《进一步加强服务职工工作经费保障的意见》就为解决上述问题提供了有效途径。

（三）强化预算管理，提高工会经费的使用效能

工会改革方案出台后，工会经费进一步向基层倾斜，很多地区的地方财政还为服务职工项目配套了专项资金，为解决服务职工群众“最后一公里”问题提供了有力保障。做好预算管理是工会财务工作的核心，也是工会经费合理支出的有效保证，各级工会应从强化预算管理入手，努力提高预算编制的科学性、准确性和完整性。基层工会的经费支出要预算全覆盖，并经同级经费审查委员会审查通过后才能执行，同时要严格遵守中央“八项规定”精神和党风廉政建设要求，严格控制“三公”经费支出，真正做到厉行节约、勤俭办事，把更多的资金向工会重点工作倾斜、向一线职工倾斜。执行时做到三个“严禁”：严禁购买明令禁止的物品，严禁到明令禁止的地方组织职工活动，严禁利用各种方式滥发津贴补贴、滥发福利。工会经费支出的预算编制要充分发挥好预算的指导性和规范性作用，确保正确使用方向，提高资金使用效率，把工会经费精准使用于服务广大职工、维护职工合法权益上，保障工会各项工作的顺利开展。

（四）明确支出重点，确保工会经费正确合理使用

基层工会设计服务职工项目时，应广泛发动和组织职工会员全面参与，结合自身实际推出符合职工需求的实事项目，使其落地开花，让职工会员普遍受益。基层工会干部在工会经费使用中，既要严守纪律规定，又要敢于担当，放开手脚工作。凡是符合相关规定、切实用于服务职工的项目支出要大胆合理使用、用好用足。同时，要求工会干部必须具备专业思维、专业素养和专业方法。基层工会要不断加强工会干部的专业培训，帮助各级干部及时学习掌握政策法规，提高业务能力，主动研究新制度、新政策，提高对工会经费的合法性、合规性、合理性的把握和判断能力，并鼓励全体工会干部不断加强自身学习、创新工作思路，以更好地加强基层工会经费的使用和管理。

（五）加强督导检查，严格落实工会财务经审制度

随着工会经费的稳步增长，相关财务风险也在积聚，各级工会要始终严守财经纪律，强化事前和事中管理，各级经审组织应适应新时期对审计工作提出的新要求，确保工会财务工作健康有力推进。可以从三方面着手：一是引入第三方审计。各级工会经审组织可结合工会工作的特点，借鉴国家审计和财政管理的做法，通过委托社会第三方机构对工会相关资金的使用管理和基层工会财务工作进行审计监督；二是将上级监督与同级监督有机结合。工会组织的经费使用管理除接受上级工会组织监督外，还应当接受同级党组织监督，应把工会经审工作作为党委（党组）履行党风廉政建设主体责任的重要内容。工会组织接受审计的情况及结果，应及时向同级党组织通报，加强同级党组织对工会经费的监督审查；三是做好民主管理工作，加大职工群众民主监督力度。让职工群众切实参与到工会工作项目的形成、工作成效的评价中来，特别是基层工会涉及职工会员切身利益的经费支出，要做到依据公开、内容公开、程序公开、结果公开，发挥好职工群众民主监督的作用。

推进新形势下的工会财务工作，就是要服务于党政中心工作和工会工作全局，聚焦经费投入重点，改进经费管理办法，优化经费使用方式，切实加强对服务职工相关经费的财务保障。工会经费的管理使用直接关系广大职工的切身利益，面对职工群众的新期待新要求，工会干部要善于把握新情况、善于尝试新办法。各级工会组织要找准工作的切入点和着力点，把握好严守纪律与服务职工的关系，以更加丰富有效的手段服务职工，持续增强职工群众的获得感，让职工感受到党和政府的温暖，使基层工会真正成为职工信赖的“职工之家”。

[1]张西昶.推进工会预算支出绩效评价工作 细化工会经费预算管理[J].中国工会财会，2016(4).

[2]吕玲.加强工会经费预算管理 保障工会普惠服务工作[J].中国工会财会，2016(6).

[3]刘丹，汪秀清.工会经费管理的现状与对策探讨[J].山西财政税务专科学校学报，2010(5).

[4]尹学宏. 立足“六个侧重”，管好用好工会经费[J].中外企业家，2016(17).

[5]无锡市总工会. 当前形势下保障工会经费安全有效运行的思考[J].中国工会财会，2016(11).