十八大以来广东依法行政的观念、制度与实践创新

朱最新，郑 锐

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510040）

建设职能科学、权责法定、廉洁高效、守法诚信的法治政府是十八大以来， 以习近平为核心的党中央面对世情国情深刻变化提出的新时代法治政府建设的具体目标。为实现中央提出的新时代法治政府建设目标，在广东省委、省政府直接领导下，广东各级人民政府和全省人民以先行者的勇气，因地制宜，开拓创新，风雨兼程、攻坚克难，用心血和汗水谱写了法治政府建设的新篇章。认真总结十八大以来广东依法行政在观念更新、制度健全、实践创新方面取得的丰硕成果，揭示依法行政“广东样本”的成功经验， 对于全面贯彻习近平总书记“四个走在全国前列”指示，率先建成法治政府，不断增强依法行政的自觉性、主动性和实效性， 提高依法行政水平， 具有重要的理论价值和实践意义。

一、观念更新：广东全面推进依法行政的思想先导

观念更新是依法行政的思想先导，是全面推进依法行政的前提和保障。中国是一个具有长期封建专制传统的国家，在人们的血液和骨髓中一直都渗透着“官本位”“权力本位”思想和对权力的迷信。而“即使是最荒谬的迷信，其根基也是反映了人类本质的永恒本性。”[1]651广东得风气之先，依法行政取得了巨大进步。但中国人的这种“永恒本性”却无时不在影响着广东依法行政的发展。其对广东依法行政观念的影响集中表现在两个方面：1）注重依法行政的“控权”理念。虽然改革开放以来，广东市场经济不断完善，但人们心目中政府管理者的角色定位并未根本改变。在此背景下的依法行政，贯彻着站在行政相对人立场防范行政权滥用的“控权”理念，强调以依法行政约束政府行政的全过程。这种理念“从表面上看，控权法更有利于保护公民权利，但是，实质上，控权论所采用的仍然只是‘知性思维’，仍然视行政主体与行政相对方为孤立的两个利益主体，只看到二者对立的一面，并将这种对立性无限放大，却并未辩证地考察二者具有合作倾向的一面。”[2]21在这种理念的影响下，广东依法行政的内容主要集中于与人民日常生活密切相关的行政执法工作的规范化、法治化。2）强调依法行政的“单兵突进”思想。传统中国，政府享有无上的权力和权威；现实中，行政机关也拥有诸多的权力。受此影响，广东在依法行政中具有一种“单兵突进”思想，没有注意到依法行政与法治中国建设的辩证关系，反而认为“依法行政完全可以在行政问题与法治理想之间做到‘左顾右盼’：一方面，行政问题的实质是依法行政问题，自然完全可以通过全面推进依法行政的方式来解决；另一方面，依法行政是实现法治理想的关键，只要我们坚持不懈地推进依法行政，就会逐步实现法治理想。因此．只要我们诉诸依法行政，那么制度变革左右为难的处境就会得到改变，就能够在脚踏实地地解决行政问题的同时，日益接近我们的法治目标”[3]17，在思想上没有注意到依法行政与依法治国、依法执政的辩证关系，从而导致依法行政结果不尽如意。

十八大以来，党中央反复强调，人民对美好生活的追求就是我们的奋斗目标，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[4]，“促进国家治理体系和治理能力现代化化”。[5]受此影响，这一阶段广东依法行政观念发生了质的飞跃：1）依法行政“服务”理念得以贯彻。建设服务型政府，是中国特色社会主义的本质要求，是中国共产党执政为民的具体体现。“服务型政府存在的目的是为社会提供有效的公共服务”[6]229而依法行政的目的在于让政府高效规范地为社会提供有效的公共服务。因而，依法行政一方面需要用法律规范行政权力的行使，防止行政权力滥用而导致不能提供有效公共服务，甚至侵害公民权利；另一方面就是要用法律来保障行政权力的有效行使，从而确保行政机关及时有效地为社会提供公共服务。十八大以来，广东依法行政逐渐改变了依法行政纯粹的“控权”理念，逐步确立依法行政服务理念。《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》不再单纯地强调控制政府权力，而是强调“依法规范公共权力”。不仅如此，《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》还要求“立足于人的全面自由发展，充分尊重和保障人权，使人民群众享有充分的民主权利，让人民群众生活得更有尊严”；“解放思想，敢为人先，开拓创新，从法治层面突破制约科学发展的体制机制障碍”。《广东省法治政府建设实施纲要(2016-2020年）》更是进一步明确要求法治政府建设必须与服务型政府建设相结合，确保“行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高”。实践中，“公众参与、民主协商、合作共赢”等服务理念已经内化为行政执法的内涵和必然要求。2）注重依法行政的顶层设计、协同推进理念。道路决定命运。广东依法行政如何进行，直接关系着广东法治政府建设的成败。为此，广东依法行政改变了过去 “单兵突进”思想，确立了依法行政顶层设计、协同推进的理念。这一点从《广东省法治政府建设实施纲要(2016-2020年）》的出台可以得到证明。以前，关于依法行政的宏观政策基本上是以广东省人民政府办公厅的名义发布的，如《关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见（粤府〔2004〕83号）》。而《广东省法治政府建设实施纲要(2016-2020年）》则是以中共广东省委、省政府的名义发布的，而且《广东省法治政府建设实施纲要(2016-2020年）》对广东全面依法行政进行了顶层设计，并明确要求：“各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务；各级党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责。”2016年，广东省委办公厅印发了《法治广东建设第二个五年规划（2016-2020年）》全面部署了法治政府建设27项任务，努力把“十三五”时期的经济社会发展纳入法治化轨道。2017年，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发了《广东省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施细则》进一步落实了依法行政顶层设计、协同推进的理念。

二、制度健全：广东依法行政的根本保障

“没有规矩，不成方圆”，没有完善的制度体系，政府依法行政就无从谈起。[7]144邓小平同志早在30多年前的《党和国家领导制度改革》一文中曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更加重要，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[8]333因此，制度体系的建立健全是推进依法行政，建设法治机关的基础和根本保障。制度是行动的。依法行政是制度的派生物。没有制度“护航”，依法行政是行不通的，只有有了制度的“护航”，依法行政才能得以顺利实施。十八大以来，广东建立健全了一系列依法行政的制度、机制，为推动广东省法治政府建设走在全国前列，率先实现基本建成法治政府的目标提供了有力的保障：1）大力推行权责清单制度并实行动态管理。“权责清单制度是中国划定政府权力边界，约束行政权力，解决政府权责不对等、权责不公开、权责不明晰等问题的制度化尝试，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案。”[9]2013年11月，广州市正式开通规范行政权力公开运行电子政务专栏，行政权力清单正式上线发布。广州成为全国首个“晒”行政权力清单的城市。2014年，为全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于推行政府权力清单制度的重大部署，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（中发〔2013〕12号）、《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》（粤发〔2014〕1号）的要求，广东省人民政府组织开展了省级转变政府职能、清理行政职权和编制权责清单工作。至2016年底，广东各级人民政府及其工作部门基本完成权责清单编制和公布工作，正式启动省级部门权责清单动态调整和完善工作；顺利完成试点部门和地区纵向权责清单编制工作。2）重大行政决策制度日趋完善。2013年4月1日，广东省人民政府颁布《广东省重大行政决策听证规定》。2018年1月28日，广东省人民政府审议通过了《广东省人民政府重大行政决策出台前向省人民代表大会常务委员会报告规定（试行）》。这一系列规章规范性文件的出台，逐渐建立健全了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、向人大报告、重大决策责任追究等重大行政决策制度，有力促进和提升了我省法治政府建设的步伐和成效。3）规范性文件制度化管理得到强化。加强规范性文件的制度化管理是从源头上规范行政权力的运行，防止行政机关法外设定权力，防止没有法律法规依据减损相对人合法权益或者增加其义务的必然要求。2012年12月29日，广东省人民政府办公厅颁布了《关于开展流通领域规章和规范性文件清理工作的通知》，对省人民政府和广州、深圳、珠海、汕头等较大市政府制定的涉及流通领域的政府规章，全省各级政府及其工作部门制定的涉及流通领域的规范性文件进行全面清理，凡与《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）、《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》（国办发〔2011〕38号）、《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）等政策文件相抵触、不一致的，要及时予以修改完善或废止。2012年，广东省人民政府法制办公室建立了规范性文件备案审查工作电子化工作机制，实现了规章、规范性文件备案的统一登记、统一公开；制定了规范性文件（规章）电子备案登记发布规定和规范性文件备案审查问题文件处理实施办法，完善了规范性文件（规章）备案审查的工作程序；发布了《广东省人民政府法制办公室关于实时公布规章、规范性文件备案登记目录的公告》，拓宽监督渠道。2014年6月11日，广东省人民政府办公厅颁布了《关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》，从公开征求社会意见、防止规范性文件违法创设行政权力、加强政策解读、畅通社会监督渠道等9个方面加强规范性文件监督管理；建立了规范性文件的自动清理和失效机制，积极推行规范性文件有效期制度。通过这一系列制度建构，使规范性文件合法性审查工作机制日趋完善。仅2012年一年广东省人民政府法制办公室共办理规范性文件合法性审查及规章、规范性文件备案660件，其中审核省人民政府规范性文件21件，审查省人民政府部门规范性文件118件，配合省委办公厅办理党内规范性文件备案审查95件，登记备案各地级以上市政府报送的规章、规范性文件401件，办理公民、法人和其他组织提出的规范性文件审查建议4件，办理行政复议附带规范性文件审查2件，其他征求意见的规范性文件19件。规范性文件制度化管理的强化有效地防止了行政机关法外设定权力，有效地防止了行政机关没有法律法规依据减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。4）全面深化行政审批制度改革。2012年11月30日，广东省人民政府颁布《广东省行政审批事项目录管理办法》，建立行政审批事项目录管理制度，从源头上杜绝行政审批的无序增长。2014年5月29日，广东省人大常委会通过《广东省行政许可监督管理条例》，将行政许可的设定、实施、评价与监督检查等全部纳入法律规范之中，行政审批由此完全纳入法治轨道。2014年11月6日，广东省人民政府办公厅发布了《广东省行政审批事项通用目录》，以后每年更新。2015年新取消和调整省级行政审批事项120项。2015年8月31日，《广东省人民政府关于取消非行政许可审批事项的决定》，全面取消非许可审批，完成省人民政府部门328项非行政许可审批事项清理工作。2016年，进一步深化行政审批制度改革，新取消中央指定省实施的行政审批事项170项，分两批公布实施126项清理规范的行政审批中介服务事项。同时，首次开展省直部门行政许可实施和监督管理评价工作，全面推进行政审批标准化，指导各地各部门开展标准化工作，加快推进行政审批的标准化工作，至2016年底，全省已编制完成行政许可事项标准省级1173项和市级10017项，行政审批事项标准录入模块与省网上办事大厅事项目录管理系统的融合对接等信息化基础工作也已基本完成。省人民政府各部门权责清单编制工作全面完成，向社会公开51个部门保留的权责事项6971项，取消、下放和实行重心下移的职能事项2580项。行政审批制度不断完善，遏制了行政权力的扩张，明确了政府与市场、社会的界限，消除权力设租寻租空间。5）行政执法制度规范化不断深入。2013年12月31日，广东省人民政府修订通过《广东省<行政执法证>管理办法》。2014年5月29日，广东省人大常委会通过了《广东省行政许可监督管理条例》。2016年3月31日，广东省人大常委会修订通过了《广东省行政执法监督条例》。2016年12月26日，广东省人民政府颁布了《广东省行政执法案卷评查办法》。在此基础上，2017年广东省人民政府法制办公室先后出台了《广东省行政执法公示办法（试行）》《广东省行政执法全过程记录办法（试行）》《广东省重大行政执法决定法制审核办法（试行）》；加快行政执法监督信息化建设步伐，扎实推进“行政执法信息平台与行政执法监督网络平台”建设；出台《广东省行政执法评查标准》，制定全省统一的行政执法流程和执法文书范本；全面推行行政执法人员综合法律知识网上考试工作制度；强化个案监督，对群众投诉举报案件开展调查处理并发出督察建议书。6）依法行政年度考评制度常态化、法制化。2013年3月27日，广东省人民政府颁布《广东省依法行政考评办法》及《广东省法治政府建设指标体系(试行)》，开启了全省依法行政年度考评常态化、制度化。2016年12月19日，根据依法行政年度考核的情况广东省人民政府修订通过了《广东省依法行政考评办法》及《广东省法治政府建设指标体系(试行)》，进一步健全了依法行政考评制度。7）监督问责机制不断健全，不作为、乱作为得到遏制。对政府权力的有效监督是政府依法全面履职的关键。一是行政复议监督机制日益加强。现代社会，行政法制监督是多元化的，行政复议是其重要一环。2015年3月6日，广东省人民政府办公厅印发了《广东省行政复议案件庭审办法（试行）》；2013年4月25日，汕头市人大常委员通过《汕头经济特区行政复议条例》；2013年12月13日，珠海市人民政府颁布《珠海市人民政府行政复议规定》；2016年11月18日，广州市人民政府办公厅印发《广州市行政复议案件庭审规则》等等。这一系列法规、规章、规范性文件的制定，完善了广东行政复议监督机制，推进了行政复议开庭审理、公开听证等“阳光复议工程”，有利于发挥其在层级监督中的重要作用。以广州为例，2013年来，全市行政复议案件21898件，市政府收到行政复议案件6727件。自2016年以来，市政府应诉应议案件达到1387件。仅2017年，市政府共收复议案件2007件，比2016年同比增加71.8%；审结案件1914件，审结率95.4%，综合纠错率17.68%。二是严格行政问责制度。广东省各级人民政府注重加强行政问责的制度建设，2016年1月13日，广东省人民政府办公厅先后印发《广东省行政过错责任追究暂行办法》《关于加强督查问责工作的若干意见》等规范性文件，为规范开展督查问责工作，充分发挥督查问责作用，有力克服和防止乱作为、不作为、慢作为，保持政令畅通发挥了制度保障的作用。同时，广东省各级人民政府严格执行《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》等国家法律法规和党内法规，坚持有错必纠、有责必问。对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关和工作人员依法行使职权、履行职责。[10]118

三、实践创新：广东依法行政的最优路径

“依法行政的推进，不能仅仅由于一个个新法律出台的制度推动，很大程度上还有赖于行政执法实践的创新。”[11]十八大以来，广东各地各级政府结合“放管服”改革（即简政放权、放管结合、优化服务）进行了一系列实践创新，实现执法便民、高效，有力地推进了全省依法行政工作。其中最具代表性的有：1）广东省商事登记制度改革。2012年，广东省深圳、珠海、东莞和佛山顺德区等地在国家工商总局的大力支持在全国率先推行商事制度改革试点。2014年在试点基础上，广东省人民政府办公厅发布《广东省商事登记制度改革方案》，全面启动商事登记制度改革，精简前置审批事项、改革商事登记审批流程，放宽商事登记条件、规范商事登记服务。《广东省商事登记制度改革方案》提出了“先照后证”、公司注册资本实行认缴登记制、市场主体年度报告制度、市场主体退出市场增加经营异常名录制度等重大的改革举措。与《广东省商事登记制度改革方案》配套的多项制度措施也在2014年陆续出台。2015年12月省人大常委会审议通过《广东省商事登记条例》，及时总结固化商事登记改革经验，并为后续的“三证合一”“五证合一”等改革措施的有力推进提供法律支撑。广东省商事登记制度改革使全省开办企业时限大大缩短，企业办照时限普遍在5个工作日以内，开办企业从“准入”环节向“准营”延伸；简化住所登记手续，合理释放住所资源；加快改革经营范围登记，放宽市场主体经营范围登记条件，最大限度还权于市场；加快推进全程电子化登记和电子营业执照应用，推行网上注册大厅，让信息多跑路、企业少跑腿；全面实施企业简易注销登记改革，推进市场主体退出便利化。[12]广东省在进行商事登记制度改革的同时，以《广东查处无照经营行为条例（2012修订）》《广东省市场监管条例（2016）》为配套，完善事中事后监管体系：一是大力实施“双随机、一公开”，“加强企业信息数据归集公示，全面建成国家企业信用信息公示系统（广东），强化信用监管。截至今年7月底，全省有63.28万户企业被列入经营异常名录，有33.43万户企业改正违法行为后申请移出异常名录，经营异常名录信用修复率34.58%。共限制失信被执行人工商登记4796人次，限制失信市场主体办理变更登记（备案）4.8万人次，产生了较大社会影响力和威慑力”。[12]二是重申和细化了“谁审批，谁监管”和行业归口管理原则，以地方性法规、政府规范性文件的形式进一步明确了“谁审批，谁监管”的责任，规定凡从事许可经营项目的商事主体，无论是否已取得经营许可证，均由行业主管部门对其经营行为进行监管。东莞市依此原则，对33个部门的130项监管许可事项进行了梳理，形成了《东莞商事登记制度改革后续市场监管实施办法汇编》，明确了各部门在市场监管中的职责分工；深圳市机构编制委员会下发了《关于商事登记制度改革后有关无证无照监管职责及执法力量调整的通知》，就商事登记制度改革后有关无证无照经营监管职责和执法力量做了重新调整和明确，确保各部门审批和监管职责有效统一。商事登记制度改革是广东省人民政府职能转变、厘清事权、优化社会管理，简政放权的突破口之一，极大地刺激和带动了政府各部门的职能转变，推动了市场监管执法体制机制的改革、创新。[13]2）佛山禅城区一门式政务服务改革。2014年3月，佛山禅城区坚持以问题和需求为导向，启动一门式政务服务改革，推动行政执法程序再造。一门式改革秉持“把简单带给群众和政府、把复杂留给信息技术”的核心理念，将“化繁为简”的理念和方法融入整个改革过程，实现了事项、行政层级（区、镇街、村居）、地域的全覆盖，构建了“一窗办多件事、办事不求人”的政务服务新模式。一门式改革运用信息化技术，以系统跳转和对接、电子章应用、材料复用等方式，打破现行体制下条线系统不互联、部门信息不共享的壁垒，以前台一窗通办的物理变化倒逼整个审批后台的化学反应，支撑复杂的行政审批后台的高效运转。至2017年底，改革实现28项事项应用电子章审批，48类材料实现材料复用，37项人才服务事项一门式办理，39项事项实现办事“零跑腿”，让办事群众明显感受到“三少”，即少跑腿、少费事、少带材料，群众获得感不断增强。改革从N个部门窗口办事到1个综合窗口通办，目前又通过区块链技术解决了身份认证与信用问题，实现从1到0的全流程网上办，推动政务服务“从N到1”、“从1到0”的跃变。改革得到了各界的高度肯定和认可，先后入选“粤治政府治理创新优秀案例”、全国“创新社会治理”最佳案例；中编办、民政部、国家信息中心先后在禅城组织三次全国现场会；国务院两次予以表扬。2016年4月18日，广东省人民政府专门召开全省推进“互联网+政务服务”改革工作电视电话会议，在全省部署推广“一门式、一网式”政务服务模式改革。要求全面梳理和公开政务服务事项目录，并通过标准化规范事项名称、实施依据、服务对象、服务类别等基本要素，全部进驻实体办事大厅和网上办事大厅，并建设上下左右无缝对接、数字贯通的电子交换共享体系。[14]3）广州市人民政府优化建设工程项目审批流程改革。2013年，广州市出台了《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》，采取流程再造、并联审批、限时办结等改革方式，将建设工程投资项目流程整合为立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收5个阶段，审批时限压缩为37个工作日，实现了广州市建设工程项目审批的大提速。此后，针对实施过程中遇到的问题，又出台了《方案》的补充规定，保障流程优化的实现。2017年，以提高项目落地服务效率为突破口，实施《关于建设工程项目审批制度改革的实施意见》，对企业投资项目、政府投资项目进行分类指导、分类管理、分类实施，着力创新项目生成和管理机制，有效降低制度性交易成本。

“三个定位、两个率先”和“四个走在全国前列”是未来广东依法行政的前进方向、行动指南和总目标。广东依法行政观念更新、制度健全与实践创新，为实现“三个定位、两个率先”和“四个走在全国前列”提供强有力的法治保障。未来广东依法行政应当总结这些成功经验，进一步转变政府职能、强化制度保障、探索行政执法体制创新，强化行政执法规范化建设、实现政务公开，夯实服务型法治政府的具体落实制度机制，构建依法行政的示范区。