综合交通运输体系下无人机安全运行法律制度研究

李亚凝

中国民航科学技术研究院（中国民用航空局航空安全技术中心）法规标准研究所助理研究员

一、“无人机与汽车相撞”案所引发的思考

2012年9月25日12时许，厦门加能电力科技有限公司（以下简称加能公司）所有的无人机在厦门市翔安区某中学门口公路附近紧急着陆时，与陈亚新驾驶的轿车相碰撞，导致无人机与轿车不同程度损伤。原告加能公司请求被告陈亚新赔偿加能公司经济损失及律师费用。被告提起反诉，请求加能公司赔偿因本起交通事故对其所造成的财产损失。该案件经过厦门市翔安区人民法院、厦门市中级人民法院审理认为，加能公司未经相关飞行管理部门批准，擅自进行无人机飞行活动，违反了《通用航空飞行管制条例》的规定，属于违规飞行作业，加能公司应当对其在飞行过程中未尽安全保障义务而发生的相应损失承担责任。本案有以下几点值得思考：

一是无人机的飞行与通用航空活动是什么关系？在本案中，一审法院与二审法院归责前提是认为加能公司的无人机所进行的飞行属于通用航空活动。

二是在无人机时代，空域应当如何使用？未投入使用的道路附近是否能够成为无人机飞行的空域。

三是随着综合交通运输的蓬勃发展，航空器飞行活动与其他交通工具进行频繁交互，因此从综合交通运输的角度，构筑不同交通运输方式之间的交通规则成为迫在眉睫的问题。1《无人机坠落高铁沿线差点闯大祸 杭州市区基本都禁飞》，载今日头条：http://www.toutiao.com/i6445006334730437134/，2017年9月6日访问。2017年7月18日，杭州某无人航拍机飞越铁路上空时坠落，坠毁的无人机距离铁路仅200米。在铁路方面，目前根据《铁路安全管理条例》第五十三条规定，禁止在铁路电力线路导线两侧各500米的范围内升放风筝、气球等低空飘浮物体。如违反上述规定，由公安机关责令改正，对单位处1万元以上5万元以下的罚款，对个人处500元以上2000元以下的罚款。云南、广东等省今年更是发布了相关高铁沿线安全管理条例，明确规定在高速铁路线路两侧2000米范围内禁止使用无人机，违者最高可罚款50000元。《昆明交警无人机上岗一天即在二环路炸机》，载北京时间： http://item.btime.com/04eji5f3tgate6vcc6c4vbiqgb2，2017年9月6日访问。2017年9月1日，昆明交通警察无人机在昆明二环高架坠毁，虽然没有发生碰撞事件，坠毁地点车辆较多。

无人机2美国国家交通安全委员会在2015年9月11日认为“无人机事故（Unmanned Aircraft Accident）” 不包括模型飞机。National Transportation Safety Board (N.T.S.B.)，NTSB Publishes Interpretation Clarifying Definition of “Unmanned Aircraft Accident” Excludes Model Aircraft，2015 WL 5302473 (N.T.S.B.)，September 11, 2015.产业将在未来十年迎来持续高速增长，目前《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》也正在向社会征求意见。“无人机”应当理解为民法上“物”的一种，而这种解释并没有将无人机的功能特征涵盖在内，在此概念下，我们无法得知无人机究竟能够从事何种活动，具备怎样的功能。无人机概念的“灵魂”实际上是无人机系统，这一概念是各国在对无人机监管的探索与实践过程中逐步形成的。“无人机系统”（Unmanned Aircraft System），指的是无人机以及能够保证无人机在国家空域内安全和有效运行的相关因素（包括通讯设备和操控设备）。将作为物的无人机与其所具备的潜在功能相联系，即无人机自身或者在人的干预下能够实现的所有行为的总和。在这种概念下，我们可以了解无人机的行为准则（安全与有效运行）以及行为的可能性范围（国家空域内运行）。这样一来，就将无人机与法律规范中涉及行为的方面相联系。“无人机系统”更加强调了无人机自有功能及其在人为操作下的功能，这正是监管的对象所在与意义所在——对于无人机而言，更为重要的是获知其行为的可涉及范围。笔者将从上述问题入手，对无人机安全运行法律制度进行分析。

二、无人机飞行活动与通用航空活动之间的关系

在本案中，加能公司所进行的航空活动被界定为通用航空活动是二审法院认定“加能公司对本案事故的发生具有重大过错”的重要原因。因此，我们首先需要厘清的问题是，在无人机时代究竟应该如何界定通用航空行为。

（一）“通用航空”概念之再定义

“通用航空”的定义最早见于1986年1月8日国务院发布的《通用航空管理的暂行规定》，其中对于“通用航空”的表述为“凡使用民用航空器从事为工业、农业、林业、牧业、渔业生产和国家建设服务的作业飞行，以及从事医疗卫生、抢险救灾、海洋及环境监测、科学实验、教育训练、文化体育及游览等项飞行活动”。这一定义为2014年修改的《通用航空管理的暂行规定》所沿用，它与2003年《通用航空飞行管制条例》存在一定区别和联系。

首先，1986年以及2014年《通用航空管理的暂行规定》强调进行通用航空活动的应当是“民用航空器”，并且在1986年民航局下发《“对〈国务院关于通用航空管理的暂行规定〉条款的说明”的通知》中，将“民用航空器”界定为“飞机、直升机、飞艇等凡在大气层中运行的所有民用运输工具”，这实际上将“民用航空器”扩大化为“大气层中运行的所有民用运载工具”，从“飞机、直升机、飞艇等”列举来看，既涵盖了重于空气的航空器，也包括轻于空气的航空器。无论如何，其着眼点仍旧是“民用”。但是2003年《通用航空飞行管制条例》并没有将进行通用航空活动的航空器限定为民用航空器，而是采用了“军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动”的表述，重点放在了“航空活动”上。在无人机迅速发展的今天，政府部门利用无人机进行的行政管理活动是否可以纳入“军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动”，是之前所难以预见到的。例如，国家测绘局在2010年关于发布《无人机航摄安全作业基本要求》等6项测绘行业标准的通知，对于与测绘相关的无人机进行了标准化管理，这显然不属于“军事、警务、海关缉私飞行”，也不属于“公共航空运输飞行”，如果强行归入“通用航空活动”，显然难以与上述规范中的主旨相吻合。

其次，无论是《通用航空管理的暂行规定》还是《通用航空飞行管制条例》都将“通用航空”定位为一种“活动”。“活动”并非法律词汇，难以将“通用航空活动”对接到其他法律法规。特别是在各个法律法规交叉联系时，如果一部法律法规中的概念不能与其他法律法规相衔接，将会使该概念处于一种“待识别”的状态，从而造成法律漏洞。

综上所述，无人机所进行的行为不一定就是通用航空行为，随着科技的发展，无人机未来承担航空运输的使命也并非天方夜谭。因此，需要从“物”（航空器）和“行为”（航空行为）两个面向来进行分析。

（二）航空器与航空行为的关系

一是航空器不仅包括国家航空器还包括民用航空器，3《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》参考了《国际民用航空公约》的规定，规定民用无人机，指用于民用航空活动的无人机；国家无人机，指用于民用航空活动之外的无人机，包括用于执行军事、海关、警察等飞行任务的无人机。这一性质并非是固定的，而是随着通用航空器所进行的行为进行变化。笔者认为采用“管理者+实际用途”的标准划分较为合理，立法、行政、监察、司法、军事机关以及党团机构基于本机关或机构目的所拥有、管理的无人机是国家无人机；其他自然人、法人或非法人组织基于民商事目的所拥有、管理的无人机是民用无人机。

二是依据“主体”的意思表示，通用航空行为既有可能是民事行为，也有可能是行政行为，甚至军事行为，当然也有可能是实施犯罪行为。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》采用重量、速度和高度来对无人机进行了微型、轻型、小型、中型、大型的划分，这仍然是传统航空器的管理思维。无人驾驶航空器的发展着重于功能，因此微型无人驾驶航空器重量与速度的“微”不代表其功能会有相应的限制。笔者认为，促使一种无人机只能应用于一种目的，转变为一种无人机可以应用于多种目的，将会为无人机行业预留充分发展的空间，避免由于制度的分割所带来的在制造业层面的分割。这不仅有助于通用航空器的使用效率，而且契合我国当前军民融合发展的大趋势。

三是应当建立民用通用航空行为管理方法为主体，其他需求为补充的相对统一的制度。从保证安全的角度而言，我国民航多年安全管理经验能够为国家目的的通用航空活动提供借鉴，根据国家目的的具体需求，进行管理制度设计，有效缩短安全监管距离，大大减少多种管理制度之间可能带来的安全隐患。笔者认为，在与正常民用航空运行风险相似的情形下，对于人员、货物、邮件的运输以及其他不使目前航空运行对于社会风险显著增加的活动，可以参照民用航空安全管理方法进行适航和运行管理。

三、空域使用制度：行政许可

在本案中，厦门两级法院对于案件裁判的基础在于无人机在此空域的飞行行为是否合法，这牵涉到两个问题：

一是从微观与现实角度，需要明确空域的属性，即作为资源的空域对于航空行为的意义究竟何在？

二是从宏观与未来角度，以及在综合交通运输整体格局下，如何构建交通规则，特别是优先级的问题。

（一）空域的属性

在本案中，法院对于航空器与机动车的运行采取了完全不同的合法性判定标准，对于航空器运行而言，法院认为“飞行空域在马巷镇巷南中学门口附近，为城镇居民区，在该区域进行试飞活动存在重大安全隐患”。对于机动车运行而言，法院认为“事发路段建设后虽然尚未投入使用，但属于机动车已可行驶的道路，并未禁止车辆通行，属于开放性公共场所”。这种态度的差异，至少表明对于同样的空间，“空域”与“道路”具有不同的风险预期，这就需要在综合交通运输体系下对于空域进行分析。

1.空域是可控资源

笔者认为，空域是需要被人开发至可以利用程度的空间，这一人工属性将空域从自然区域分离出来，因此并非所有的空间都可以具有空域的属性。其与航空器的可运行性以及航空交通服务的可达成性是密切相关的。“可控”的内涵不仅包括实际控制，还应当包括潜在控制。例如，在遭遇恶劣天气的情况下，部分空域暂时无法进行使用，但是这并不代表人类丧失了对这部分空间的控制，原因是人类仍旧可以预见到此部分空间的风险，并且可以有效避免风险。但是在早期技术低下的情况下，航空器只能在自然空间中的一小部分中运行，因此只有这部分自然空间能够称之为空域。所以，空域的可控性是指对于作为自然意义上的空间的可控制与可利用。在这个层面上，空域与陆地、海洋具有相同的属性，都是经过人的开发与控制，从而成为可控的资源。

2.空域是综合资源

当我们认同空域是人类可控制的资源的时候，必然存在相应的控制手段，对于航空器而言，其在占据空间的同时，还占据了时间，并且接受空中交通管理服务。从这一意义上来讲，空域使用权实际上指向在特定时间内对于可利用空间的使用以及空管服务的使用。所以，这意味着空域不仅仅是一种空间性资源，同时也融合了时间与服务的集合性资源。

3.空域是国家资源

在美国2016年联邦航空局诉奥斯汀等（Michael Huerta,Administrator of the Federal Aviation Administration, v.Austin Haughwout and Bret Haughwout）案中，法官认为联邦航空局对安装武器的无人机的驾驶者具有调查的权力。4Michael Huerta, Administrator of the Federal Aviation Administration, Petitioner,v.AustinHaughwout and Bret Haughwout,Respondents. No. 3:16-cv-358 (JAM)，2016 WL 3919799United States District Court,D. Connecticut.2016.该案基于对“航空器”的定义衍生出一个问题，即联邦航空局是否对所有的空域都具有行政管理权，但是在2017年乔治诉威廉姆（John David BOGGS v.William H. MERIDETH）案中对联邦航空局诉奥斯汀等案进行了否定性评价，进一步认为如果无人机是在自己财产上空飞行，并没有威胁到其他公众利益时，联邦航空局行政权力的界限需要得到明确。5John David BOGGS, Plaintiffv.William H. MERIDETH, DefendantCIVIL ACTION NO. 3:16-CV-00006-TBR，2017 WL 1088093United States District Court,W.D. Kentucky,at Louisville.2017.上述两个案例凸显了无人机发展所带来的行政管理困境：一方面，需要保证针对违法行为应对的及时性；另一方面，需要保护公民合法权益。

空域在具备了有用性与可控性之后，下一步需要界分的是权利的归属，即在政治国家与市民社会之间的权利分配。显然，我们向天空中抛毽子的行为，从某种意义上而言也是在使用空域，所以对于空域的管理并不是绝对的。特别是《物权法》规定依法取得的海域使用权受法律保护，并且为《不动产登记暂行条例》对海域使用权所细化，国家海洋局对于登记事项制定了进一步细化规范。笔者认为，应当允许市民社会保有对于空域相应的使用权利，判定权利界分的标准在于公共安全性，如果个人拥有的无须许可的权利可能或者已经危及公共安全，则需要进入许可的范畴。所以《民用航空使用空域办法》第3条中所明确的空域是国家资源，其应当包括空域为国家所有，但是其使用权可以在不同主体之间转移。

（二）当前空域使用制度对无人机发展的制约

根据《民用航空法》和《民用航空使用空域办法》的规定，我国的空域使用应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益，并且将空域管理的具体办法，授权给国务院、中央军事委员会进行细化制定。这一细化制定的法律文件就是国务院与中央军委所制定的《飞行基本规则》，其中明确规定中国境内的飞行管制，6“飞行管制”包括监督航空器严格按照批准的计划飞行，维护飞行秩序，禁止未经批准的航空器擅自飞行；禁止未经批准的航空器飞入空中禁区、临时空中禁区或者飞出、飞入国（边）境；防止航空器与航空器、航空器与地面障碍物相撞；防止地面对空兵器或者对空装置误射航空器。由中国人民解放军空军统一组织实施。因此，我国的空域管理总体由空军负责，民用航空的班期飞行，按照规定的航路、航线和班期时刻表进行；民用航空的不定期运输飞行，由国务院民用航空主管部门批准，报中国人民解放军空军备案；涉及其他航空管理部门的，还应当报其他航空管理部门备案。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》也体现了这一思路。不难发现，当前空域管理中的问题体现在三个方面：

一是空域的管理分散化，即多个管理部门对空域进行分割化的管理，这将导致资源管理的低效率。例如空域的用户首先要判定管理主体，然后才能准确地提交申请，即便是管理主体可以转递，在时效性方面也大打折扣。

二是空域的划分被特定功能相对固化，使作为资源的空域难以“物尽其用”，特别是在当前空域资源紧张的背景下，这既是空域管理的“短板”，同时也是空域改革的“希望”。

三是当前空域制度中面临缺乏救济制度的问题，即当空域的使用者申请使用空域，空域的管理者在作出不予许可的决定之后，空域使用者并没有相应的救济渠道来对空域管理者的权力进行制约。加之空域的管理者往往也是空域的部分使用者，这就使空域使用的矛盾突出。究其原因，目前的空域申请制度乃是一种“不完全”的行政许可制度。

（三）空域行政许可制度

1.空域的管理主体

目前我国空域管理情况是，航路航线以及机场周围的空域由民航部门进行审批，其他空域则是由军队进行审批。如果空域申请制度是一个完整的行政许可制度的话，按照《行政许可法》的规定，行政许可的管理主体分为两大类：一类是“具有行政许可权的行政机关”；另一类是“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。根据《民用航空使用空域办法》，民航所负责的航路航线以及机场周围的空域的许可由中国民用航空局空中交通管理局负责，由于中国民用航空局空中交通管理局的属性为事业单位，因此可以划归到“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”之中。但是，负责其他空域管理的军队是否可以成为行政许可适格的管理主体呢？军队对于资源进行管理的行为，是否可以构成《行政许可法》中“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”？

虽然就传统意义上而言，军队并不是行政主体，但是判断行政机关的标准并非是单一的，例如，行政机关在行使行政职能的时候应当作为行政主体对待，但是行政机关在采购其食堂所需的蔬菜瓜果的时候，就应当以民事主体对待。笔者认为，判断依据在于军队所实施的行为，如果军队所实施的行为为管理公共事务职能，则可以认定为具有管理公共事务职能的组织。

首先，军队在进行空域的管理活动中，其所管理的是国家资源，这一性质在《民用航空使用空域办法》第3条中得以明确。

其次，军队所面向的是不特定的社会公众，这就意味着空域的管理所涉及的权利分配已经超出了军队传统的管理范畴，迈入了社会管理的范畴。

最后，空域管理的意义在于空域的使用权并非是专用性质的，《飞行基本规则》所进行的划分仅仅是对国家资源的管理权进行了划分，各个航空管制单位对于空域具有审批职能，因此，可以将空域的管理认定为管理公共事务。

综上所述，军队管理空域的行为实际上是行政行为，并且其管理空域的依据来自法律和法规，因此在空域的审批过程中，军队应当被视为行政主体。另外，其他管理空域的机构也应当据此而被视为行政主体。

2.空域使用的许可条件

目前，从事通用航空行为需要“两步走”：“第一步”是申请空域，其目的在于划定某块空域作为通用航空飞行行为的场所，7划设临时飞行空域的申请应当包括下列内容：（1）临时飞行空域的水平范围、高度；（2）飞入和飞出临时飞行空域的方法；（3）使用临时飞行空域的时间；（4）飞行活动性质；（5）其他有关事项。但是这并不意味着必然可以进行飞行行为。“第二步”是申请飞行计划，从飞行计划所需要提交的内容来看，8飞行计划申请应当包括下列内容：（1）飞行单位；（2）飞行任务性质；（3）机长（飞行员）姓名、代号（呼号）和空勤组人数；（4）航空器型别和架数；（5）通信联络方法和二次雷达应答机代码；（6）起飞、降落机场和备降场；（7）预计飞行开始、结束时间；（8）飞行气象条件；（9）航线、飞行高度和飞行范围；（10）其他特殊保障需求。实际上是为了保障飞行安全所需要的空中交通管制服务对接的信息。因此，划设空域与审批飞行计划的共同目的在于保证飞行安全，在划定的区域为航空行为提供精准的空中交通服务。空中交通较之陆上交通与水上交通，更加依赖交通指挥系统，因此造就了“两步走”的审批方式。

随着无人机的发展，特别是轻小型无人机的发展，其对于空中交通服务的需求较之传统航空器大大降低。我国对于空域的划分基本上与美国一致，9以美国为例，其国家空域系统（National Airspace System，NAS）按照进入条件的高低顺序分为A、B、C、D、E五类空域。A类空域又称绝对管制区（positive control area），是从18000英尺直至20000英尺的空气空间，此空间内空气稀薄，空气造成的阻力比较小，适合中到大型飞机经济化运行。进入此空域的航空器首先需要得到航管许可，其次对于通信与应答设备也需要达到联系双向通讯的要求。B类空域又称终端管制区（terminal control area），一般在繁忙的大型机场周围，满足地形与航线的设置。C类空域又称机场雷达服务区（airport radar service area）,一般建立在中型机场，从地面或从某一高度至地面以上4000英尺。D类空域又称管制地带（control zone），一般建立在由管制塔台的机场，半径5海里，从地面至管制空域的下限，通常是航路的下限1000-3000英尺。这样设计的目的在于使飞机从航路飞行至目的地机场的全过程能为管制空域的覆盖。E类空域又称过渡区（transition area）,一般从1200英尺至管制空域的下限，除A、B、C、D以外部分，也可以是1200英尺以下的空域，其设立目的以确保飞机的进近过程为管制空域所包围。ATC机场只负责IFR间的间隔。G类空域为非管制空域，一般指1200英尺以下的空域，飞行安全由飞行员本人负责。但是并不存在管制相对宽松的E类空域和G类空域。这就使无人机系统的运行，特别是轻小型无人机系统的运行仍然需要根据《通用航空飞行管制条例》申请空域并且报送飞行计划。这对于并不需要空中交通服务的无人机系统运行者而言，无疑增大了进行通用航空活动的成本。对于监管者而言，由于轻小型无人机缺乏空中交通服务需求，使监管者在实际情况中无法对轻小型无人机的运行进行监控，这在2017年成都、重庆所发生的无人机“黑飞”导致航班延误事件中表露无遗。

所以，在无人机时代，基于从事通用航空行为而进行空域申请，需要引入对无人机，特别是轻小型无人机的有效监管方式。我国频发的无人机“黑飞”所导致的对航线航班的影响，更是印证了这一需求的迫切程度。笔者认为，我国目前通用航空“两步走”的空域运行申请方式是基于空中交通管制服务而展开的，因此，在无须或者不太需要空中交通管制服务的运行情况下，再坚持“两步走”的申请方式将会造成效率低下。特别是对于目前轻小型无人机的飞行并不需要或者不太需要空中交通管制的航空行为，应当作出相应的简化。在具体监管设计方面，笔者认为可以借鉴日本的经验。从日本的经验来看，国土交通省将飞行活动分列成9类进行注册管理，10国土交通省，無人航空機に係る許可承認の内容，http://www.mlit.go.jp/common/001113133.pdf。并且制备成册。例如日本放送协会（Nippon Housou Kyoukai ，NHK）可以在2015年12月10日到2016年12月9日采用大疆Phantom 3型无人机在日本全境从事人员和房屋密集的上空飞行、夜间飞行、目视外飞行以及在确保安全的情况下人员密集上空30米以上飞行。安全的监管实行覆盖式管理。例如，一旦出现无人机造成的疑似事故，国土交通省由其运航安全课负责日本全境的无人机事故报告。东京航空局负责北海道、青森县、岩手县等地的无人机事故报告，大阪航空局负责富山县、石川县、福井县等地的无人机事故报告。机场当局对所辖区域都具有提交事故报告书的义务。11国土交通省，無人航空機による事故等の情報提供先一覧，http://www.mlit.go.jp/common/001118959.pdf。基本上能够重叠覆盖日本全境的无人机事故监控。一旦出现无人机事故，监管当局依据《无人机事故报告册》12国土交通省，無人航空機に係る事故等の報告書，http://www.mlit.go.jp/common/001118960.docx。中所查明的许可号以及无人机制造者信息就可以迅速锁定行为人。

因此，对于无人机行为行政许可的第一步就是将其“无限功能”进行限定，建立起以功能分类为主体的注册制度。这样就可以根据限定功能的分类，将无人机行为分解给不同的监管主体，有利于其在实施行政监管前充分获得信息，有效制定和调整监管政策，防止无人机行为脱离监管。

3.空域使用的救济途径

目前，我国无人机飞行活动的申报流程相对完整，以江苏为例，申请人携带《飞行计划申请》《操控人员飞行证书》以及公司相关资质证明前往东部战区空军航管部申请备案，申请成功后由东部战区空军航管部划定空域，并发送到江苏民用航空监管局、江苏省公安厅进行备案。飞行前需要向东部战区空军航管部报告，飞行后需要再次报告。如果申请不成功，可以向东部战区空军航管部提出空域分配请求，由东部战区空军航管部分配。又如，解放军某部队发布的《关于加强无人驾驶航空器飞行管控的公告》中，公布了鼎新飞行管制分区、西部战区空军、空军的服务监督电话，似乎是希望采取电话投诉的方式来进行监督。虽然可进行电话监督，但是电话监督并非正式的监督方式。因此，目前我国空域使用制度的缺陷在于，如果空域使用审批不通过，尚未救济途径，这对于行政许可而言，是不完整的。

2017年7月，根据中央军委《军事司法体制改革实施方案》的要求，广州军事法院与北京军事法院开始进行针对军事行政行为的诉讼试点。在试点基层法院管辖范围内，军人或军队单位认为军级以下军事机关及工作人员的军事行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起诉讼。当事人不服一审裁判的，可以分别向南部战区军事法院、中部战区军事法院提出上诉。这在军队作为空域使用者、对于军队相关审批部门不许可空域的具体行政行为的情况下，提出行政诉讼提供了依据。

基于这一基础，军队申请人在遇到空域审批未通过的情况下，可以提出军事行政诉讼来获得救济，而普通的空域申请用户在遇到空域审批未通过的情况下，则无法进行诉讼救济。这显然存在制度缺失。按照我国《行政复议法》与《行政诉讼法》的规定，对于具体行政行为不服，可以提出行政复议与行政诉讼。这对于一般空域审批部门并不存在制度障碍，但是对于军队而言，其进行空域管理的行为使其具备行政主体地位，但是其建制与行政机关存在差别，因此在进行行政复议方面可能存在一定困难。对于行政诉讼而言，笔者认为，在军队不通过空域审批的情况下，空域申请人向军事法院提出诉讼请求，军队申请人与一般申请人的诉讼请求均由军事法院管辖，这样可以有效提高诉讼效率，避免同案不同判的情况发生。

四、空域使用优先制度：避让规则

（一）空域的紧急状态运行与一般状态运行

笔者认为，首先应当建立国家资源的合理使用制度，从充分利用空域资源的角度出发，从空域的可利用性来进行分析。空域资源在自然属性上并不存在功能性的严格区分，从空域的划分角度而言，可以适合不同的航空器在此空间与时间中运行。如果我们认同空域是一种资源的话，那么就需要考虑其充分利用的问题，即从最大限度上挖掘空域使用效率的角度出发来进行规划。

目前我国的空域大致划分为军用空域与民用空域，这种划分方法重点关注的是用途。这相当于按照政府用车、军用车辆、民用车辆划分出不同的车道，且一般不能混用，这样的资源配置方式，显然使大部分空域的功能并没有完全发挥出来。

笔者认为，应当建立以情境为划分依据的空域管理制度。如同汽车之于公路一般，在正常情况下，所有的汽车都需要遵守同样的交通规则，政府用车与军用车辆并不享有优先权。但是在紧急情况下，例如消防车、救护车可以采取不同的规则，保证时效性。相应地，进入无人机系统时代，航空器的功能从单一走向多元，其任务可以在瞬间发生转换，如果仍然采取固有的管理方式，必然将会阻碍我国已经取得的无人机系统发展的先机。

因此，最优效率的空域划分方式应当是统一将各类航空器按照紧急程度的不同，分为一般情境、非正常情境以及紧急情境。在一般情境下，包括无人机系统在内的各类航空器均需要遵守统一的空中交通规则，并不应当由于其属性而享有特殊的规则。如果空域资源充裕，我们完全可以继续按照航空器属性的方式来进行空域划分。但是目前我国空域资源紧张，如果要充分挖掘空域潜力，就需要抛弃属性划分方法，而转为情境划分。非正常情境与紧急情境下，不同航空器可以按照其所需行为的目的以及保障需求来遵守特殊的空中交通规则。

这种划分方法的优势在于，首先，细分了航空活动的紧急程度，特别是纠正了我国将一切军用航空活动都进行优先保障的传统观点。实际上，如军用航空器进行一般性的转场飞行，并不具有紧急性，因此应当遵守一般规则，这能使空域资源变得更有效率。其次，统一的规则避免了民用航空器、国家航空器、军用航空器之间在实现军民融合发展过程中可能遇到规则不同的情况，最大限度保障了转化的顺畅。

（二）无人机与其他交通工具碰撞的责任判定困境与解决方案

在加能公司诉陈亚新财产损害赔偿纠纷案中，法院对于航空器与机动车碰撞的归责问题并没有进行实质的解释，而是以航空器违法在先来进行裁判。试问，如果航空器已经按照《通用航空飞行管制条例》申报空域与飞行计划，那么在碰撞中应该如何进行归责？

1.空域与其他交通运输区域的界分

目前各个交通运输方式的法律法规均从本领域出发，例如，《铁路法》规定铁路运输企业必须加强对铁路的管理和保护，定期检查、维修铁路运输设施，保证铁路运输设施完好，保障旅客和货物运输安全。这种条文对于安全注意义务的规定较为泛化，难以在诉讼案件中适用。在本案中，二审法院认为“事发路段建设后虽然尚未投入使用，但属于机动车已可行驶的道路，并未禁止车辆通行，属于开放性公共场所”，但是很遗憾并没有任何条文可以对于这一法律判断进行支撑。碰撞事件的发生地为马巷镇巷南中学门口附近，属于城镇居民区，我们完全有理由相信机动车也可能会产生相应的风险，但是机动车的运行并没有采用航空器审批才可飞行的规则，这就凸显了不同交通运输之间的制度差异，特别是注意义务上的差异。当然，笔者并不否认空中运行的交通工具可能更加具有风险性，试想一下，如果同一交通工具出现属性冲突，又应如何判断呢？

由于特定的历史原因，在相当长的一段时间里我国的交通运输制度并不是统一规划的，而是形成了公路、铁路、航空、水运等相对独立的制度体系。这种分散化的制度设计对我国专门化交通运输的发展，一方面起到了至关重要的作用，另一方面又不可避免地会存在制度上的重叠性。以水上飞机为例，《海上交通安全法》将“船舶”的定义扩大为各类排水或非排水船、筏、水上飞机、潜水器和移动式平台。之所以将水上飞机纳入船舶的管理，是因为水面上起飞、降落和停泊的活动与船舶的运行基本一致，水上飞机不仅具备普通飞机的空气动力特性，还要保证在水面起飞、降落和水面航行的水动特性。但是，2017年5月12日，中国民用航空局飞行标准司印发咨询通告《水上飞机训练与运行要求》，对于水上飞机相应的培训与运行也进行了规范。另外，对水上飞机的驾驶人员资质的规定也存在重复。《海上海事行政处罚规定》规定船员包括船长、轮机长、驾驶员、轮机员、无线电人员、引航员和水上飞机、潜水器的相应人员以及其他船员。与此同时，《民用航空器驾驶员合格审定规则》也规定了水上飞机驾驶员的训练内容。

通过对于目前无人机的发展判断，未来极有可能出现水上无人机，如果按照现行规范，未来水上无人机与一般意义上的船舶碰撞事件后，就会出现水上无人机究竟是“航空器”还是“船舶”的问题，并且这一问题将直接导致适用法律的不同。多个部门从不同角度对于同一事项进行管理，必然会存在标准以及责任的差异，对于交通运输行业而言，安全运行在权力的博弈过程中势必会大大降低。

从综合交通运输的角度而言，每种交通运输工具都有赖以运行的区域，航空器之于空域、汽车之于陆地、船舶之于海洋河流。因此，不同区域的“边界”成为不同交通工具发生碰撞责任判定的因素之一。我国《民用航空使用空域办法》规定“A、B、C类空域的下限，应当为该空域的最低可用飞行高度层；D类空域的下限应当为地面或者水面”，显然将空域延展至地表或水面，但是这一“地表和水面”并不是指所有的地表和水面，而是特指具备航空器起降条件的地表或者水面，否则就有可能产生交通运输管理中的冲突。

笔者认为，每种区域对于交通运输而言，意义在于基于区域的物理属性（空气动力性、水动力性等）来对于交通运输工具提供运行基础。因此可以从“法律规定+物理属性+实际使用”的角度对于不同区域进行划分，首先，需要确定某区域是否依据法律法规确定为某种交通运输工具专门的区域，例如机场虽然存在陆地区域，但是其作用在于为航空器起降。其次，在法律没有明确规定的情况下，以区域的物理属性来进行判定，例如空气空间一般被认为是供航空器使用的；最后，以实际使用来进行判定，例如在本案中，如果本区域已经在进行航空器的飞行起降活动（假设该活动合法），则该区域将被看作是航空器运行的区域，这样的划分乃是基于后使用者对于在先使用者存在风险预知。

2.无人机的感知与规避能力尚不完善

美国《联邦航空局现代化与改革法》中关于无人机的重要发展目标是“将民用无人机系统纳入国家空域系统”（Integration of civil unmanned aircraft systems into national airspace system），其内容包括界定民用无人机运行的可接受标准、确保无人机具有感知与躲避能力、建立无人机驾驶员的标准。2016年11月、2017年2月和3月，日本国土交通省分别召开三次航空器与无人机安全协调研讨会，重点讨论二者相互之间的感知与躲避问题。13国土交通省，第1回 航空機、無人航空機相互間の安全確保と調和に向けた検討会の開催，http://www.mlit.go.jp/report/press/kouku01_hh_000070.html；国土交通省，第2回 航空機、無人航空機相互間の安全確保と調和に向けた検討会の開催，http://www.mlit.go.jp/report/press/kouku01_hh_000072.html；国土交通省，第3回 航空機、無人航空機相互間の安全確保と調和に向けた検討会の開催，http://www.mlit.go.jp/report/press/kouku01_hh_000074.html。日本的无人机可以在保证安全并且取得授权的情况下，在机场周边的A类空域、人口密集的C类空域以及150米高空空域飞行。在这三类空域之外的空域，无人机可以自由飞行。14国土交通省，無人航空機の飛行の許可が必要となる空域について，http://www.mlit.go.jp/koku/koku_fr10_000041.html。虽然在我国2013年《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》中，对于在融合空域中的驾驶员资质做出了规定，但是这并不意味着当前无人机可以在我国融合空域中运行，因为《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》规定“民用无人驾驶航空器飞行应当为其单独划设隔离空域，明确水平范围、垂直范围和使用时段。可在民航使用空域内临时为民用无人驾驶航空器划设隔离空域”。

在我国的空中交通管制工作中，大多数民航客机都安装有空中防撞系统（Traffic Collision Avoidance System，TCAS），因此可以初步感知并且避让障碍，但是目前大多数无人机并不具备感知与规避功能。当不具备感知与规避功能的无人机遇到安装有防撞系统的民航客机时，就如同“视力障碍人”遇到了“视力正常人”，需要“视力正常人”避让“视力障碍人”，否则就有可能出现安全风险。并且，空中交通管制人员目前尚无有效率的方法对无人机进行有效识别。另据笔者对国内知名无人机制造厂家的咨询，安装相关感知与识别硬件设备的费用在人民币3万到5万元，这对于目前中小型无人机制造商显然是巨大的成本。由于不同的交通运输工具之间并没有形成统一的感知与识别系统，因此难以区分高感知交通工具与低感知交通工具。当然最好的解决方案是通过科技的发展，但是就目前行业发展的紧迫需求而言，应当先从制度上进行相应的应对，避免发生安全隐患。笔者认为，对于不同交通工具之间碰撞的预先防范具有重要意义，但是对于责任的划分与承担则并不具有特别重要的意义。

3.综合交通运输背景下无人机与其他交通工具碰撞的责任判定

目前主要国家采取在某些重要区域上空禁止无人机飞行的方式来避免无人机与其他交通运输工具碰撞，但是笔者认为这是回避型的措施，不仅无助于综合交通运输的发展，而且不利于责任的界定。笔者认为不同交通工具之间的碰撞归责的难点在于——进入到其他区域的交通工具是否仍被看作“交通工具”？抑或是普通的“物”？根据这一思路，笔者认为应当从以下规则入手界定不同交通工具碰撞的责任：

第一步，应当判定不同的交通运输工具的实际控制人或者实际运行人是否遵守了在各自区域的交通规则，违反本运行区域的交通规则的需要承担责任。如果不同的交通运输工具的实际控制人或者实际运行人均违反本区域交通运输规则，能区分责任的按照各自责任份额承担责任，无法区分各自责任份额的，从公平责任原则。该步在于保证社会对于交通安全的可预见性，交通规则的预防作用来源于社会公众对于交通工具运行的期待性。违反交通规则则可能导致无法预见的情况发生，特别是对于与本区域完全或者部分不同交通规则的其他区域而言，风险会显著增加。

第二步，在不同的交通运输工具的实际控制人或者实际运行人均遵守了在各自区域的交通规则的情况下，需要判定进入其他运行区域的交通运输工具是否遵守了所在区域的交通规则。需要注意的是进入到其他运行区域的交通运输工具将不能再被看作交通工具，原因在于其并非是此类区域的运行工具，只能被看作普通的“物”。例如无人机在进入地面交通后，如果悬停或者飞行于道路之中，则违反了地面交通的交通规则。此时，如果我们仍然将无人机看作“交通工具”，将会陷入责任判定困境，。交通工具并非是一个孤立的概念，其与所运行的区域（空域、道路）以及与之相应的交通规则等具有密切联系，这也是“交通工具”脱胎于普通的“物”的所在。

第三步，在不同的交通运输工具的实际控制人或者实际运行人均遵守了在各自区域的交通规则，并且遵守了其他区域的交通规则的情况下，按照发生碰撞所在区域的法律法规规章进行规则判定。

另外，笔者认为未来我国的交通运输业必然进入“智能时代”，传统的交通运输工具非常类似于计算机的发展历程，在计算机发展之初，其仅仅在诸如国防等较窄的领域进行应用，但是在今天，计算机已经以一种基础性科技的方式融入人类活动之中，已经成为“基础性劳动工具”。无人机目前正在逐步而快速地融入人类的生活，因此我们有必要从“专门设备”转换到“基础性劳动工具”来看待无人机及其监管。