协商民主观念在当代中国的演进

吴先宁

（中国国民党革命委员会中央委员会，北京 100006）

习近平同志在《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》（以下简称《讲话》）中指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”在作出这一重要论断时，讲话用五个“源自”，即“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”①，从政治文化、政治制度、政治实践等角度和层面，阐明了社会主义协商民主的渊源所自。其中，第五个“源自”，强调了改革开放作为一个历史阶段在我国协商民主发展史上的重要地位。2018年是改革开放四十周年，本文谨从观念创新为先导引发体制创新这一思路，对改革开放以来协商民主观念的演进作一梳理和论述，揭示其内在的发展阶段和创新逻辑，以求加深对习近平同志上述论断和十八大以来党中央关于协商民主顶层设计的理解和把握。

本文将分三个阶段来论述：自党的十一届三中全会到1991年多党合作和政治协商制度入宪为第一个阶段，这是“广泛性”、“制度化”等崭新的内涵注入“民主”概念并在国家政治制度中得到体现的阶段；自20世纪90年代初到2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称2006年《意见》）的颁布为第二个阶段，这是“协商民主”概念正式提出并引起极大关注和广泛讨论的阶段；此后到党的十九大为第三个阶段，这是党中央把协商民主广泛多层制度化发展作为习近平新时代中国特色社会主义思想和方略的一项重要内容并系统规划作出协商民主顶层设计的阶段。

需要说明的是，协商民主观念的不断演进和丰富深化，是党和国家决策层、学术界共同推进的结果，因此，在本文的论述中，两者往往是交织在一起的，并不刻意加以区分。

一、“民主”含义的丰富和扩展

1978年12月党的十一届三中全会的召开，标志着我国进入了改革开放新的历史阶段。这次会议摒弃“以阶级斗争为纲”的极左路线，作出了把党的工作重心转移到以经济建设为中心上来的战略决策，开启了我国经济、政治和各方面体制改革创新的契机。按照邓小平的说法，党的十一届三中全会就国内而言提出了两条最重大的决策：”一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行社会其他领域的改革。”①《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第116页。这两条决策，决定了改革开放四十年来的全部内容和基本走向。

作为发展社会主义民主政治的重要领域，我国多党合作和政治协商在改革开放之初就受到极大的关注，着眼点在于民主范围的扩大和体制的制度化、程序化建设。时任全国政协主席的邓小平1979年在五届政协第二次会议上所作的开幕词，是这方面一篇划时代的文献。这篇讲话从实现四个现代化必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制的需要出发，强调“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”，其主要功能是“就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”②《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第187页。这就在新的历史条件下从根本上对人民政协的性质和功能作出了新的定位，纠正了极左路线对多党合作和政治协商制度的种种扭曲和诋毁。更为重要的是，这一定位使制度内在的发展社会主义民主的潜能和可能性得到了极大的开拓，为其之后确定为社会主义协商民主的两大渠道政党协商、政协协商，奠定了新的坚实基础。

邓小平这篇开幕词的另一重大贡献，就是关于扩大社会主义民主的论述和论断。他分析了新中国成立以来的三十年中我国的社会阶级状况在工农联盟的基础上所发生的根本变化，包括从旧社会过来的老知识分子、资本家阶级、各民主党派等，在社会主义经济基础上其阶级属性和思想面貌的根本转变。因此，他着重提出论断：“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建成现代化的社会主义强国而奋斗。”③《邓小平文选》第2卷，第187页。上述论述和论断的重大意义，不仅在于实现了革命的统一战线到爱国统一战线的转化，在于为所述的社会阶层“脱靴摘帽”，使其摆脱了长期以来“阶级斗争”的阴影，而且在于其与相对人民政协是发扬人民民主的重要组织的定位联系起来看，其深层意义是对于“社会主义民主”概念的外延的极大拓展，深刻体现了社会主义民主广泛性的客观要求。

“民主”的理念内在地包含着制度化、程序化、法制化的含义。因此，在党的十一届三中全会两周年之际，邓小平又强调指出：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。……我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”④《邓小平文选》第2卷，第359页。这一思想体现在我国的多党合作和政治协商制度方面，就是1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的制定颁布，以及1993年“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的郑重入宪。前者在政党制度理论上进行了巨大的创新，如“参政党”概念及一系列有关理念的提出⑤80年代中期，对于民主党派在我国多党合作和政治协商制度中的性质和地位如何定位，有人依据西方的政治学理论，提出民主党派“也是执政党”，或者“次执政党”等，但又都感觉与现实不符（参见吴云立：《民主党派也是执政党吗?》，《探索与争鸣》1988年第3期）。时任民革中央副主席的贾亦斌从民主党派的职能是“参政议政”出发，较早提出民主党派是“参政党”的概念（参见曲伟：《民主党派的地位和作用》，《群言》1988年第10期） 。，后者则以国家根本大法的形式肯定了这一创新。

从上述简要回顾可以看到，第一阶段中“民主”观念内涵的丰富和创新及其引发的制度创新，对于此后社会主义协商民主的发展，具有基础性的重大意义。

二、协商民主观念的形成

这是“协商民主”概念正式提出并引起极大关注和广泛讨论的阶段。总的来说有两个特点，一是较为集中地探讨协商民主观念的内涵、特征和制度表达，特别是政治协商制度作为协商民主的主要渠道问题；二是学术界的广泛参与，在学术上极大地丰富了对于协商民主的理论认知。

早在1991年3月，江泽民同志在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责人会议上的讲话中就已经提出了“选举”、“投票”和“协商”是“我国社会主义民主的两种形式”的论断①中共中央文献研究室编：《江泽民论有中国特色社会主义》，北京：中央文献出版社，2002年，第347页。；2006年《意见》也指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这是对我国的人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在性质、功能和表现形式上所作出的理论区分和概括。其内在含义是为了明确，两种制度都是为了实现人民当家作主这一社会主义民主的本质，但在表达形式上则有其各自的特点。这一理论区分和概括及其相关的制度安排如协商于决策之前，在学术界引起热烈的讨论并引出一系列重大理论问题，如协商民主与选举民主的联系与区别、协商民主的性质与功能、协商民主的制度基础、协商民主在我国的起源等。其中，中国人民政协理论研究会的成立、一系列理论研讨会的组织召开和《中国人民政协理论研究会年度论文集》的出版，对于聚集学者推动相关研究发挥了特别积极的作用。

在研究成果方面，王邦佐、朱勤军的《中国协商民主的特征及其发展空间》②中央人民政协理论研究会秘书处编：《中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集》上册，北京：中国文史出版社，2007年，第406-417页。，较早也较为系统地在结合中西政治理论与实践阐释“协商民主”内涵的基础上，从历史文化传统、制度基础、领导核心、实践经验等方面，论述了中国协商民主的基本特征，并对其发展空间作了展望，对协商民主与选举民主的关系，作出了“相辅相成、互为补充、互相促进、共同发展”这样中肯的评论。李君如、林尚立、周淑贞等学者，则从人民政协的制度和实践中概括和揭示协商民主的表现形式和要件。李君如在《人民政协与协商民主》中③中央人民政协理论研究会秘书处编：《中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集》上册，第305-310页。，提出“人民政协是实行协商民主的主渠道和主要形式”，并强调认真研究协商民主程序的重要性及切入点。林尚立的《协商政治与中国的协商形态》④中央人民政协理论研究会秘书处编：《中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集》上册，第311-327页。，深入探讨了中国协商政治的原则和结构，提出“以共产党为核心主体”、“以宪法为最高原则”、“以制度为基本平台”、“以共存为基本前提”等九大原则构建中国的协商政治。这就使得他们的研究从观念阐述进入到制度建构的原则和程序层面，把相关研究大大深化了。

从整体上看，第二阶段是改革开放以来协商民主观念演进十分重要的时期，使得协商民主观念的认知得到相当程度的扩展和深化。这是第一阶段党和国家大力推进多党合作和政治协商制度建设在学术上的必然反映，也是对这一制度建设的理论说明、概括和规范性发展，为下一阶段协商民主顶层设计的系统提出，提供了有益的学术思想资料。

三、协商民主顶层设计的系统提出

这一阶段，是协商民主观念在党的权威文件中得到明确规范和阐明并围绕这一观念完整给出社会主义协商民主顶层设计的阶段。

这一顶层设计，主要内容包含在中共中央关于协商民主的三个纲领性文件中。其中，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，作出了加强社会主义协商民主建设的重要部署；习近平同志的《讲话》，对社会主义协商民主的性质、意义、作用，对推进协商民主建设的指导思想、方向和主要任务等重大问题，作出了全面、深刻的阐述和说明；2015年颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称2015年《意见》），系统建构了协商民主的七大渠道、各个渠道的主要协商领域和协商参与者等制度性框架。这三个纲领性文件（以下简称“中共中央三个纲领性文件”），完整给出了发展社会主义协商民主、推进协商民主建设的顶层设计。

习近平同志的《讲话》深刻阐述了我国协商民主的性质和功能，明确指出：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”这里所指的“特有形式”，即我国社会主义民主政治所深刻体现的人民当家作主的特有形式。因此，党的十九大报告进一步具体指出，发展社会主义协商民主，就是要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”这是对我国社会主义协商民主的性质所作出的最为集中、精辟的论述，内在地包含了党的领导、人民为中心的根本价值取向，也是党的十九大报告所阐明的新时代中国特色社会主义思想和方略的重要内容。

关于作为体现人民当家作主的特有形式的协商民主与选举民主（或称“票决民主”）的关系问题，《讲话》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，2014年9月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。按照这一思想，我们能够达成以下共识：

首先，选举民主与协商民主作为我国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了我国社会主义民主政治的制度特点和优势。在我国，“人民当家作主”的民主理念，通过一系列的国家制度表现出来并得到落实。其中，作为根本政治制度的是人民代表大会制度，它是选举民主的主要制度载体。在这一制度中，“人民通过选举、投票行使权利”。2015年《意见》所建构和规范的七大协商渠道即政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商及其机制程序，是协商民主的主要制度载体。在这一制度中，“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。可见，两套制度体现了同一个理念，即“人民当家作主”的民主理念，而在形式上又互相联系、互相补充，在运作实践中使“人民当家作主”的内容更丰富、更切实。

其次，选举民主与协商民主各有其不同的特点和优势。简要地说，协商民主是以更多的民主弥补了选举民主的不足与缺陷。协商民主“协商于决策之前和执行之中”，因其广泛而持久的参与使得决策得到更多的政治支持，推动了决策的施行，并为之后的合作互动积累起长期的信任与社会资本，促使民主政治朝着良性的方向健康发展。协商民主通过对话、商量，将不同的利益诉求和认知通过协商形成共识，有利于社会共同体的逐步形成和持续发展，在更高层次上体现了少数服从多数、又保护少数人权利的民主本质。

因此，选举民主和协商民主两种形式，应该相互补充、相得益彰。既不能认为只有选举（或票决）才是真正的民主，协商民主可有可无，也不能认为有了协商民主，选举民主就是可有可无。发展和完善我国社会主义民主政治，要把两种形式的民主都建设好、发展好，把两种形式的作用都发挥好。

按照“中共中央三个纲领性文件”的阐述，我国协商民主的功能概括起来主要有三个方面：一是保证人民当家作主落实到广泛的国家政治生活和社会生活之中。也就是习近平同志《讲话》中所阐明的，要保证人民享有民主选举的权利，还有“进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”。二是推进国家治理体系和治理能力现代化。由于协商民主更为广泛地赋予人民群众进行民主决策、民主管理、民主监督的权利，这就将极大地促进决策的科学化、民主化，促进社会协调矛盾，增强党的执政能力，巩固党的执政地位。三是提高全民族素质的功能。协商民主作为协商对话的过程所包含的践行社会主义核心价值观的要求，通过理性交流、沟通以达致共识的要求等，对于人民群众的规则意识、道德意识、价值追求、理性能力等具有持久的培育作用。

以协商民主观念的性质与功能为依据，2015年《意见》制定了我国协商民主制度以七大协商渠道为主体的宏观框架。七大协商渠道作为宏观制度建构，全面覆盖了从高层到基层各个层级，从政党、政府到人民团体和社会组织各种类型，包括了从人大代表、政协委员到普通群众各种协商参与者。从协商内容来看，协商民主涵盖了党和国家的大政方针、与人民群众切身利益紧密相关的政府公共政策和施政措施、人民群众自身的社区事务等。这就从协商组织领域、协商参与者和协商内容三个方面，体现了“广泛”、“多层”的含义。而七大协商渠道的具体运作机制，如政党协商、政协协商和基层协商三大渠道，已由中共中央办公厅、国务院办公厅分别印发的《关于加强政党协商的实施意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》所分别建构。可以预见，党的十九大以后，有关其他重要协商渠道运作机制建设的指导性文件也将陆续出台。

通过上述梳理，可以看到改革开放四十年来协商民主观念如何一步步深化和明晰，如何从制度建设的实践中抽象、概括出来，又如何从更高层次回到制度建设的实践，从中显现了我国社会主义民主建设的发展历程，是我们增强理论自信、制度自信的生动教材。