合肥城市治理现代化的创新发展

王能引 李德才

（合肥学院，安徽 合肥 230601）

党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进治理体系和治理能力现代化。”[1]习近平总书记在党的十九大报告中也进一步强调：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[2]由此可见，社会治理现代化是我国社会发展的一项重要内容，也是当前推动我国社会主义现代化发展的重要基础。在现代城市建设发展中，加快转变城市治理模式，实现城市治理向多元化、立体化和社会化转变，是推进城市治理体系和治理能力现代化的关键。

一、城市治理现代化面临的问题与挑战

1.城市基础条件薄弱，治理难度大

随着现代社会的进一步发展，城市人口增速加快，城市中原有的基础设施和公共服务已难以满足城市人口增长的需要。在这样的背景下，城市发展出现了严重的“城市危机”，交通拥堵、环境恶化、社会不稳定等问题一下子暴露出来。在计划经济时期，由于城市的规模不大，人口也不多，城市治理尽管还远达不到科学和完善的水平，但城市发展所必需的公共设施建设、公共产品和服务的供给基本上能够满足需要。随着改革开放的进一步加快，我国城市化进程也在不断加速，城市的治理环境越来越复杂。这一方面是由于城市治理需要大量的资金，城市政府将面临着公共财政不足的巨大压力；另一方面，随着城市规模的扩大和人口的迅速增长，市场经济体制进一步发展，城市居民的生活品质追求不断提升，计划经济体制下应付式的城市治理模式已很难满足现代城市发展的需要。尤其改革开放四十年来，随着市场经济的建立和发展，城乡二元制结构体系的束缚逐渐减少，城乡之间、不同城市之间人口的流动数量迅速上升，速度不断加快，这种城市人口流动的不确定性，也使得城市政府的治理规划难以做到系统和准确，无形中大大增加了城市治理的难度。

2.城市人口增长过快，城市矛盾加剧

一直以来，在城市化发展过程中，由于城市地区具有聚集经济效益，因而吸引了大量外来流动人员到城市寻找就业的机会。这些外来流动人员在城市建设中发挥了重要的作用，但一个不争的事实是，长期以来，我国一直实行城乡二元制结构模式的户籍制度，在这种严格的户籍制度下，不断增长的外来流动人员难以平等享受城市居民的权利。正因为如此，大部分城市外来流动人员只是把城市作为一个临时的落脚点，从心理上难以融入城市社会，缺少城市主人翁意识，参与城市治理的热情不高。不仅如此，在快速城市化的过程中，迅速增长的城市人口数量，除部分是属于城市人口的自然增长外，大部分是城市化过程中流入的外来人口。这些外来人口由于得不到城市居民的身份认同，在城市生活中常常受到差别对待，这加剧了社会不同阶层之间的对立，容易激化城市社会中不同群体之间的矛盾和冲突，造成社会的不稳定，最终影响到城市社会的和谐发展，不利于城市治理的有序推进。

3.城市治理理念落后，政府服务意识淡漠

改革开放以前，在计划经济发展模式下，我国社会管理体制一直实行以政府为单一中心的管制型治理模式。城市治理也不例外，一直以来，城市政府都充当着单一治理主体角色，在城市治理中，政府事无巨细，都亲历躬行，履行着全能政府的职责。然而，随着改革开放的深入，我国社会发展模式发生了根本性的变化，计划经济体制逐渐被社会主义市场经济体制所取代，城市的规模越来越大，城市的人口迅速上升，城市治理中利益主体日益多元化，不同利益主体之间的冲突在加剧。这样，在全面深化改革的新形势下,计划经济时期以政府为单一中心治理主体的模式，已经不能适应现代城市的发展需要，尤其在当前倡导服务型政府建设的大趋势下，城市政府仍寄望于通过垄断权力的手段来加强城市治理，已经难以实现治理的目标。

4.城市治理导向存在问题，治理目标单一

随着社会主义市场经济的进一步发展，市场化发展趋势越来越明显。然而，由于受计划经济时期政府权力垄断思想的影响，政府在社会发展中仍然不愿轻易放权，政府充当全能政府的角色地位难以改变。城市政府的发展莫不如此，由于城市政府在城市治理中处于绝对的主导地位，扮演着全能政府的角色，在城市治理中更是一意孤行，在治理政策的制定和实施中往往独断专行，不能有效发挥其他社会组织和民众的作用，致使城市治理缺乏必要的群众基础，导致城市治理的效果不佳。在市场经济体制下，城市政府在推动城市发展过程中，片面理解市场化，把发展简单等同于经济发展，城市建设狭隘地定位于经济建设，城市治理中更是一味地强调城市经济建设的绝对作用，忽略其他社会因素发展的重要性。这种唯GDP发展观，给城市治理带来了很大的混乱，过度强调经济的发展，忽略城市治理中非经济因素的发展，造成了城市治理政策过于片面，城市治理目标相对单一。在这样的背景下，城市治理中关系到城市发展的基础设施建设、资源的合理配置、环境的有效保护、社会的公平正义等方面的发展就难以得到有效体现。这样，城市治理充其量是为了贯彻和落实城市经济的发展，不能体现出现代城市治理的全面性和协调性特点，不利于城市发展的现代化。

二、合肥城市治理现代化发展的主要障碍

1.城市化发展速度过快，城市治理环境复杂

近年来，随着经济全球化发展进程的加快，社会发展速度不断提升，我国城市化的水平进一步提高。合肥作为中部地区重要的省会城市，随着长三角经济的快速崛起，合肥在长三角经济发展中被赋予了非常重要的角色，已经被定位为长三角经济带副中心城市。在长三角城市群建设的大背景下，合肥城市化进程不断加速，城市规模越来越大，城市居民的构成也越来越复杂，这些变化意味着合肥城市治理将面临着更多的难题。具体来说，在城市治理过程中，由于城市居民构成的复杂性，从而导致了城市治理政策的制定和落实存在着诸多不确定因素，城市治理不能做到有的放矢，城市治理的难度大大增加。如何把不同类型的民众有效纳入到城市治理体系中来，减少他们之间的差异性，充分调动他们参与城市治理的积极性，发挥他们的创造力，这是制定城市治理政策必须始终贯彻的一个重要原则，否则不仅难以实现城市治理的公正性，而且还会引起社会矛盾的激化。

2.政府职能转变难，城市治理效率低

在我国计划经济体制下，城市政府一直充当着全能政府的角色，它们既是城市治理的规划者，又是城市治理措施的最终落实者，在城市治理中拥有绝对的支配权。城市政府在绝大多数情况下垄断着城市治理的权力，社会组织和民众所享有的治理权极其有限，只能限定在一定范围内。然而，行政主导的一元化治理结构模式，造成了城市政府在治理过程中承担了过多的责任，超出了其能力承受的范围，从而导致城市治理的效率不高，不利于城市的健康发展。尤其在城市化快速发展的今天，经济发展进一步加速，城市规模不断扩大，城市中利益群体日益增多，利益群体的多样化形成了多元化的利益诉求机制，城市民众的权利意识不断得到加强。凡此一切，都要求城市政府在城市治理中必须尽快转变职能，改变过去管制式的治理模式，强化服务意识，加强协调机制建设，把服务民众作为城市治理的宗旨，这样，城市治理在城市发展中的积极作用才能充分发挥出来。

3.社会组织发展缓慢，公众参与机制缺失

在服务型政府建设中，除了政府需要承担国家治理主体的职责以外，各种社会组织在国家治理中的作用也越来越明显。在传统的城市治理模式中，一般采用政府为单一主体的治理模式，政府的角色为全能型政府，这在很大程度上压制了其他社会组织在治理中作用的发挥。在这样的情况下，社会组织参与城市的治理不仅缺少法律依据，实践中也难以介入城市治理的具体事务，久而久之，这些社会组织由于存在的合法性不足、现实中的需求下降，开始逐渐出现萎缩的现象，难以发挥其真正的社会作用。这种长期存在的“强政府，弱社会”现象，严重制约了公民社会的发展，使得民众参与城市治理的积极性不高，公民的权利意识和自主性不强，参与城市治理的能力也较弱，不能有效承担起城市治理的主体职责。从城市治理的实质来看，城市治理的最终获益者应当是广大城市民众。近年来，合肥市政府也一再强调民主发展的理念，在政府的各项行政事务中，积极听取民众的意见，试图把民众的参与作为行政的重要形式。然而，事与愿违，在城市治理的实际运行中，由于民众参与城市治理的机制和路径严重缺乏，民众参与治理还只能流于形式，仅仅是一些事后的、被动的参与，难以有实质性的突破，在涉及城市治理决策、实施等重要环节上，民众则很难有所作为。

4.城市治理工作组织领导不健全，城市治理协调机制缺失

城市治理是一项综合性的工程，也是影响城市发展的关键因素之一。城市治理的权威性是城市治理能够有序发展的重要基础，在城市治理中，如果治理主体的权威性不强，治理的规划与决策不能够被有效地贯彻执行，特别是关系到不同利益部门之间的治理协调时，由于治理主体权威性的缺乏，必然会导致治理政策难以实施，城市治理就会陷入混乱之中。当前，合肥城市治理仍然由合肥市城市管理局承担具体的管理事务，缺少市政府牵头的城市管理机构来统一进行城市治理的规划和设计。由于合肥市城市管理局作为城市管理部门，自身级别有限，难以协调不同职能部门之间的关系，使得城市治理工作难以落实到位。相比较，北京、上海、杭州等城市进行的城市治理改革试点中，都建立了一个由市政府牵头的城市管理委员会，并由市政府的主要或分管领导担任负责人。加强对整个城市治理工作的领导，建立健全职能部门联络协调机制，统一协调城市治理。该委员会由于级别高、权威性强，能够在城市治理中强化不同部门之间的联络和协调，使城市治理能够高位推动和统筹协调，这样大大减少了城市管理部门工作的盲目性和被动性，有效促进城市治理工作的顺利进行。

三、合肥城市治理现代化的机制创新

1.完善城市治理模式，促进城市治理方式的改变

城市治理的完善程度，代表着一个城市发展水平的高低，它是推动城市有序发展的一个重要因素。在现代城市建设中，随着服务型政府体制的确立，城市政府的权力越来越分散，政府的角色定位有了根本性的转变，政府的作用也发生了相应的变化。城市治理开始由政府的单一中心主体模式向市场、政府、社会等多元参与的多中心模式转变，并逐渐实现城市治理主体的多元化发展。一般来说，多元主体治理模式能够有效避免政府作为单一治理主体带来的治理不到位现象，有利于促进城市治理方式的改变，提高治理的系统性和全面性。从城市治理实效性来看，多元主体参与城市治理，各治理主体可以从不同的视角进行观察，有针对性地解决城市治理中出现的各种问题。并通过不断的治理实践，找寻城市治理问题产生的根源，力图从源头上消除城市治理的障碍，把城市治理的问题消灭在萌芽状态之中，从而实现真正意义上的源头治理，降低治理成本，提高城市治理的效率。

2.加快转变政府职能，构建主体多元的治理体系

在管制型政府治理时期，政府在城市治理中充当着全能政府的角色，市场机制在城市治理中的作用难以得到有效发挥，从而导致了政府在城市治理中“越位”“错位”现象严重，治理效率低下。从当前城市发展趋势来看，现代城市更多地强调服务型政府建设，强化政府的服务意识，简政放权，将城市治理的权力下放给企业和社会组织，推进社会组织的发展，提高市民参与城市治理的积极性。为了适应服务型政府发展的需要，城市政府应当进一步贯彻执政为民的思想，把为民众提供优质服务作为城市治理的主要目标。换句话说，城市治理必须明确治理的实质，在服务型政府模式下，民众不再是被治理的对象，更多的是城市治理的重要参与者与受益方，以民众为代表的社会组织亦已成为城市治理的重要主体之一。因此，只有充分发挥社会组织和民众在城市治理中的作用，才能真正形成多元共治的城市治理体系。

3.利用现代信息技术，推进城市治理“大数据”战略

在现代城市治理中，政府要充分利用现代信息技术，实施大数据战略，进一步强化和创新城市治理体系。在国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中就明确提出了“要大力推动大数据发展和应用，在未来5-10年打造精准治理、多方协作的社会治理新模式，构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系。”大数据战略的提出为城市治理的发展提供了重要的机遇。在合肥城市治理中，要进一步完善数字化城市管理平台建设，建立健全合肥城市治理的相关标准和规范，科学设置网格管理，优化数字城管考核流程，充分发挥数字城管在城市治理中的基础作用。同时，合肥城市治理还要充分利用现代信息技术，着力打造“多元参与、协商共治”的网格自治模式，把网格化管理作为创新社会治理发展的一个重要路径。为了有效应对社会治理新形势发展的需要，党的十八届三中全会就曾明确提出“网格化管理，社会化服务”的社会治理模式。在此基础上，党的十八届五中全会又强调提出：“要推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”在上述治理政策的引导下，为了加强现代城市建设，提高城市治理水平，在城市治理中，应当进一步推进现代信息技术的发展，发挥现代信息技术在城市治理中的作用，使城市治理真正实现准确定位，统筹发展，以人为本，为民服务，进一步突出服务型政府的本质特征。

4.科学规划城市，完善治理体系建设

科学规划城市是城市得以良好治理的基础。在城市治理中，城市规划起着非常重要的作用，是城市治理的重要前提。合肥市作为新兴发展城市，在城市规划中没有多少成熟的经验可以借鉴，因此，合肥城市规划应当在严格依循城市发展规律的基础上，敢于探索和创新，在城市治理中要结合合肥自身发展的特点，构建新型城市治理机制，创新城市治理模式。第一，充分发挥政府在城市治理中的主导作用。合肥城市治理一定要发挥出市政府的主导作用，具体要建立一个由合肥市政府主要领导牵头的城市管理委员会，负责城市治理的决策和规划，统一指挥和协调城市治理工作。第二，城市规划建设应当具有前瞻性。合肥城市治理体系建设，要具有战略的眼光，体现出大智慧，要积极倡导“大城管”的城市治理思想，构建城市管理、社会服务、社会治安三位一体的综合治理体系。第三，城市治理规划要能够充分调动社会的力量。城市治理离不开社会组织和民众的参与，要充分发挥社会力量在城市治理中的作用，有效构建城市政府、市场、社会三方力量协商共治的平台。第四，城市治理规划一定要强化环境保护意识。城市环境是城市治理能否实现善治的关键因素之一，也是影响一个城市能否健康发展的重要条件。合肥城市规划建设必须严格执行环境影响评价制度，实行环保“一票否决”制，确保城市治理与环境保护相得益彰，促进城市健康有序地发展。第五，推进城市治理法治化。俗话说，没有规矩，不成方圆。城市治理也一样，如果没有一个严格的法律规范，仅仅依靠公众的自觉，很难对一个城市进行有效的治理。因此，合肥城市治理一定要强化法治原则，用法律制度来规范城市治理，强调法律在城市治理中的作用，加大对城市治理中不法行为的处罚力度，真正做到城市治理有法可依，有法必依，令行禁止。第六，建立严格的城市治理考评制度。合肥城市治理必须建立一个系统的评价体系，通过评价体系适时对城市治理的效果进行评价，并对评价的结果进行及时反馈，以此来调整和规范城市治理行为，提高城市治理的实效性。

[1]人民出版社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:3.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京:人民出版社,2017:49.