关于京津冀地方政府债协同监管的建议

李平+郭艳红

摘 要：近年来我国开始允许各地方政府自行发放债券，但相较于发达国家，我国地方政府债券明显不太成熟。京津冀地方政府债存在流动性低、法律制度不完善、偿债难度逐年加大等问题，应通过提高利率或者配合增加持有者权益、建立京津冀地方政府债券协同监管机构和提升京津冀地方政府偿付能力等短期措施和长期措施来保障京津冀地方政府债协同监管的实现。

关键词：京津冀协同发展；地方政府债；政策

中图分类号：F812.5；F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2018）01-0017-04

一、京津冀地方债的发展历史与现状

近20年来，京津冀地方政府尝试了“国债转贷”“城投债”“中央代发”“自行发行”等模式进行地方政府债券融资。2009年开始，中央财政部可代理地方政府发行地方政府债券，这是当前地方政府债券的前身。京津冀三地的代发情况如表1所示。

从表1中可以看到，虽然财政部统一代发地方政府债券总额并不小，但是分到京津冀三地后，额度就很小了，这样显然达不到缓解地方政府财务吃紧的目的。2014年8月新修订的《预算法》，是地方政府债务管理的一个标志性事件。截至2014年底，新《预算法》生效之前发生的债务，确实属于政府应当承担的，经过各级政府清理甄别核查，总数是15.4万亿元。2015年1月1日新修订的《预算法》生效后，地方政府举债只能发行政府债券，而且《预算法》第35条第三款明确规定，地方不得以任何其他方式举债。国发〔2014〕43号文进一步强调，政府不能通过企事业单位举债，企事业单位债务也不能推给政府来还。尤其是对新《预算法》实施后地方仍然通过融资平台公司等方式违法违规举债的，《预算法》第94条明确规定了惩罚的措施，责任人最低要被撤职。所以，自2015年起，我国各省市均可自主发行政府债券。2014年，北京作为试点发行对象开始发行以北京市地方政府为担保的债券，天津、河北地区则是从2015年开始，正式自主发行地方政府债券。表2是京津冀地区自主发行政府债券以来的发行量。

从表2中我们可以看出，相比2015年，2016年京津冀三地的地方债发行总额均有上涨，三地总额累计增长约60%。而截至2017年8月，发行总额已达到去年的57.8%，地方政府发行债券的额度明显增加。

二、京津冀地方政府债现存的主要问题

地方政府债券的出现确实在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，也使得地方政府的职能更加自主，改善了中央政府和地方政府的关系。但是随着京津冀地方政府债券的发行，也出现了一些问题。

（一）发行规模较小，票面利率较低，流动性低

2009年开始财政部代理发行地方政府债券，2 000亿元的地方政府债券被分配到各省后数额就会很小。就京津冀三地而言，发行额最多也只占政府发行总额的5%，远比国债发行规模小。虽然地方政府自拥有自主发行债券权利以来，每年的债券发行总额都在上升，但是相对于动辄上百亿元的发行规模来说，他们也难以获得大型机构投资者的青睐。自京津冀地方政府发行债券以来，发行年限主要为3年、5年、7年和10年。以3年期北京政府发行的债券票面利率来看，平均只有2.98%，而相比于均值为3.375%的银行3年期定期存款利率，在风险情况接近的情况下，显然购买地方政府债券的回报不及银行存款，这可能是导致其市场流通性较低的原因之一。

（二）针对地方政府债券的法律制度不够完善，容易引发偿债风波

我国财政体制属于分税分级财政体制。分级财政体制的特点是一级政府一级财权。在这种财政体制下，政府的确有发行地方政府债券的需要。但是，我国财政体制高度集权，各级地方政府需要遵守中央的财政预算制度。所以，地方与中央的事权财权存在不对等性。在这样的条件下，中央财政部代理地方政府发行债券，地方政府容易不考虑自身的实际状况而盲目争取大规模发行债券，预支未来收入，扩张本期投资，为了提升政绩而不考虑财政情况，进而引发地方政府的债务危机。盲目举债也容易导致宏观政策失效，引起地方经济出现问题。一旦经济下滑，投资失败，项目停滞，很容易导致不能按时偿债。如果本地地方政府自身债务已经很重，就很容易出现政府失信，产生信用危机，不利于后续地方政府持续发债以及日后相关融资政策的實施，影响地方政府日后财政体系的改善和建设。这种情况下，如果中央政府对地方政府实施营救，那么债务就会从地方转移到中央，加大中央政府的财政负担。

2014年颁布的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，对发债规模和主体、举债用途、发行方式都有明确的规定，也对债券信用评级、债券信息披露以及偿债保障机制有所涉及。但是这些文件对于发行中详细的规范来说仍然过于简单和抽象，缺少科学性和可操作性，在实际的法律监管过程中仍存在诸多问题。

（三）容易产生地方政府资源浪费

发行地方政府债券的主要目的是用于城市的公用建设、保障性安居工程建设、普通公路建设发展等重大公益性项目支出。面对这样的项目，在京津冀一体化的背景下，有很多公共资源可以整合公用。而各地方政府只是从各自的角度出发，并没有从大的整体角度来思考怎样整合利用资源以及合理使用已有的、不需要二次建造的公共设施。这样很容易造成类似项目的重复建设，资源浪费，不能合理地建设共享型社会，以及更好地实现京津冀一体化。

（四）未来几年还债难度逐年增大，地方政府可能会出现收支不均衡

京津冀地区相对于其他地区具有较强的地方政府债券综合偿付能力，但是其政府财政收支情况却并不乐观。根据国家统计局的数据，京津冀地区的财政收支情况如图1～图3所示。

由图1～图3可以看出，近年来三地政府的财政收支状况基本持平，北京市和天津市政府财政表现良好，但是河北省的政府财政支出与财政收入的差额越来越大，这就可能降低河北省地方政府的偿债能力。根据万得数据，未来一段时间内各地方政府需要偿付债券的情况如图4所示。endprint

由图4可见，未来四年京津冀三地的偿债金额将持续上升，其中2021—2022年达到一个偿债金额的高峰；每年的偿债金额波动较大，往往需要当年当地政府的实际财政状况给予强大的资金支持，以保证当年到期政府债券可按约定偿付。但是观察近几年的政府财政收支情况，并不能得到这样的保证。

三、对京津冀三地政府债协同监管的政策建议

总体而言，京津冀地方政府债券在弥补地方财力不足、应对危机、抗击自然灾害、改善民生和社会保障等方面起到了积极作用，其规模和风险目前均处于可控范围。但是值得注意的是，京津冀地方政府债券仍存在一些问题，例如监管不力、范围广泛、偿付能力不足等。而地方政府偿债危机一旦爆发，很容易衍生为系统性风险。针对以上问题，我们提出如下建议。

（一）短期措施

短期措施主要针对地方政府债券的流通性差这类问题。具体建议为：提高利率或者配合增加持有者权益，更多地吸引普通家庭存款投资。京津冀地区人口众多，发行地方政府债券的目的本身就是为了吸纳民间资金来更好地提供社会服务，而地方政府债券利率过低却导致了其在市场上的流通性极差。如果适当提高其票面利率，或者为其持有者提供一些适当权益，这些权益例如：将是否持有一定数量的京津冀地方政府债券列为户口积分政策的加分项、可在一定范围内优先享受政府政策以及一些相关可行的权益，相信流通性差这样的问题会得到一定的改善。

（二）长期措施

短期措施只能对目前的状况起到一定作用，但不能解决根本问题。要解决这些问题，我们必须从改善制度和地方政府偿付能力的角度来考虑。我们总结出如下几点：

1. 建立京津冀地方政府债券协同监管机构。协同监管机构的具体责任有：（1）理顺中央政府和京津冀地方政府的关系，对京津冀各地财政政策提出合理化建议。京津冀地方政府债券协同监管机构可对京津冀各地的财政政策以及与之相关的中央财政部门的政策进行合理分析，并给出一定的建议。（2）完善监督体系，规范地方政府的行为。京津冀地方政府债券协同监管机构可以有权利对京津冀地方政府的财政进行阶段性监督，并及时评估其还债能力，上报中央财政部，对地方政府的财政预算和支出提出合理的建议。（3）完善考核发行机制，遏制地方政府投资冲动。针对一些特定的社会公共设施建设可以进行京津冀一体化联合处理，由京津冀地方政府债券协同监管机构对京津冀三地的社会公共建设进行存档评估并给出地方政府债券的发行意见，这样可以有效避免某些不必要的公共设施的建设，遏制京津冀地方政府的盲目投资。

2. 提升京津冀地方政府偿付能力，设立京津冀地方政府债券保险机制。政府偿付能力是保证地方政府债券按时偿付以及地方财政收支平衡的基本条件，设立地方政府債券保险机制可以进一步保障地方政府债券的偿债能力。信用保险公司可以对地方政府债券进行金融担保，提高债券的信用等级，这样进一步提高了地方政府债券的安全性，可以吸引大量投资者参与地方政府债券市场，增强市场流动性，扩大市场总量，有利于地方债券的持续发行及健康偿付。

提升地方政府偿付能力的具体措施有：（1）提升京津冀地方经济财政实力。京津冀三地地方经济发展存在差异，推行大城市带动小城市发展。将一些对人才需求量不那么高的经济发展项目交给小城市实行，可以有效提高京津冀各地区的地方经济实力，从而提升政府财政实力。（2）提升即期偿债能力。对不同的债务用途，明确举债主体和偿债来源，保障京津冀地方政府债券即期偿付能力。（3）由京津冀地方政府债券保险机制监督各地方政府建立偿债基金，对于有着较长投资回收期的公益性项目投资，可以通过财政结余调剂、年度预算安排等途径来保障其资金来源；对于筹集资金投资于某项目建设的专项债券，则由此专项债券投入具体工程所获得的现金流量负责偿付。

责任编辑：曹华青endprint