环境监测技术服务社会化的政策文本研究

鄢德奎，陈德敏

1.重庆大学法学院，重庆 400045 2.重庆大学西部环境资源法制建设研究中心，重庆 400045

环境监测社会化指政府直接向社会提供的部分环境监测公共服务事项转由具备条件的社会环境监测机构承担。近年来，地方政府相继出台环境监测社会化发展的政策文本。笔者运用政策文本分析方法，梳理各地环境监测社会化政策的异同，结合中国环境监测社会化发展现状，提出改进建议，为环境监测社会化健康发展提供参考。

1 分析框架与研究样本

1.1 分析框架

环境监测服务社会化政策文本中的共同要素包括4个方面：市场准入、监测领域、运行管理和监督制裁。笔者以这4个维度作为分析框架，比较研究环境监测服务社会化过程中存在的问题，并提出对策。

1)市场准入是社会化环境监测机构提供环境监测服务的最低能力要求。准入方式大体可以分为2种：资质认定和名录制。资质认定是社会环境监测机构申请环境监测业务能力认定，申请通过后才能从事相关环境监测业务。名录制是政府对环境监测服务库进行公开招标，并以统一的考核指标对社会监测机构评估打分，依据分数高低进行排序入库，将原来政府承担的部分监测业务，委托给入库社会监测机构。

2)监测领域可分为环境监测服务领域、环境监测公益性领域、环境监测监督性领域。环境监测服务领域主要包括排污单位污染源自行监测、环境影响评价现状监测、环境损害评估监测等环境监测活动；环境监测公益性领域主要包括环境质量监测、环境预报预警监测等环境监测活动[1]；环境监测监督性领域主要包括环境执法、环境质量目标考核等环境监管中的监测活动。

3)运行管理是指环境主管部门对社会环境监测机构进行全过程的质量控制和质量监督，确保社会环境监测机构出具的数据客观准确。笔者不仅梳理分析环境主管部门对社会环境监测机构采取的资质管理和名录管理2种质量管理方式，还分析环境监测质量控制制度之外，环境监测报告制度、信息保密制度和禁止分包制度。

4)监督制裁是规范和引导社会环境监测服务机构有序发展的重要举措。笔者依据各地环境监测服务社会化政策文本的内容，主要考察各地环境监测服务社会化制裁事项和责任追究方式。

1.2 研究样本

1)样本采集。研究主要是对环境监测服务社会化发展地方立法实践经验进行研究，研究选取的环境监测服务社会化管理政策多集中于地方省级和市级层面。在获得46份相关政策文本中，剔除有关联但并未直接规定环境监测服务社会化的文本，最终确定29份研究样本。

2)样本构成。样本的政策文种主要分为4个类别(办法、方案、意见、规定)，样本的发文层次可分为中央级、省级、市级3个层次，样本的发文主体都为环境行政主管部门，样本的发文时间跨度自2009年11月1日—2016年3月16日。

2 政策文本分析

2.1 市场准入

各地对社会环境监测服务机构的市场准入进行规范的主要内容包括2个方面：一是市场准入方式；二是市场准入条件。其中，市场准入方式分为名录制和资质认证两大类，大部分省(市)的社会环境监测服务机构的准入方式是资质认证，约占75%。所有的环境监测服务社会化管理政策都包括工作场所、队伍建设、准入期限这3种准入条件。为了进一步细化社会环境监测服务机构的准入条件，江西、新疆、湖南并未“一刀切”地将准入条件界定为一种标准，而是分梯次地规定准入类型。如江西省规定了环境监测甲级机构、乙级机构和自动监测运维机构的工作场所、人员规模的不同规格。

2.2 监测领域

多数省(市)都具体规定了环境监测服务事项。为了减轻环境监测部门的繁重监测任务，几乎所有省(市)都允许排污单位污染源自行监测、企事业单位排污状况自主调查监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核监测等4项环境监测服务社会化。个别地区结合当地经济发展水平、财政承受能力以及实际需求，开放了一些特有的环境监测服务事项(如深圳市的辐射监测等)。根据环境监测服务的领域不同，吉林省、湖北省、平凉市等将环境监测服务社会化分为2个阶段，首先是全面放开的环境监测事项，其次是因地制宜地有序逐步放开的环境监测事项。这一规定与环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》的政策精神相一致，即全面放开服务性监测市场和有序放开公益性、监督性监测领域。

2.3 运行管理

环境监测服务社会化管理制度除了名录管理和资质管理之外，还有监测报告制度、信息保密制度、质量控制制度等。名录管理只在个别省(市)中施行，它是一种动态的管理方式，进入名录的社会监测机构需要实时更新自身的环境监测服务信息，以便于环境主管部门考核。为了保证社会环境监测机构监测数据的真实有效，多数省(市)都规定了质量控制制度，但该制度具体内容并不统一。环境监测质量控制制度大体有2种模式：一是全过程质量管理，从环境监测点位的设置、采样频次、时间和方法到数据传输等整个环境监测过程都需要监测质量控制；二是内外部质量控制，如山西省规定社会环境监测机构应积极参加质量控制考核、能力验证、实验室间比对等外部质量管理活动，并采取密码样、明码样、空白样、加标回收和平行样等方式进行内部质量控制。除了环境监测质量控制制度之外，环境监测报告制度、信息保密制度和禁止分包制度也被多数省(市)环境监测服务社会化政策文本所青睐。

2.4 监督制裁

监督制裁是环境监测社会化管理的重要事后监管手段，依据研究文本中部分省(市)的政策内容，制裁方式和制裁事项一定程度上反映了环境监测社会化末端管理的强度和重点。就制裁方式而言，为了制裁违规的社会环境监测机构，多数省(市)规定了吊销资质、通报制度、从业禁止和黑名单制度。除了上述4种制度以外，有些省(市)根据自身的实际情况，规定了差异化的制裁方式(如禁止或限制违规的社会环境监测机构参与政府购买或委托项目、损害赔偿、暂停各类环保专项资金补助等)。虽然各省(市)界定的社会环境监测服务机构制裁事项大相径庭，但都无一例外地将篡改、伪造数据等弄虚作假行为、超能力认定范围开展监测活动等作为制裁的必要选择项。

3 政策评价

从上述文本分析可以看出，各地环境监测服务社会化管理政策的具体内容虽有所差异，但均对市场准入、监测领域、运行管理和监督制裁等方面作出规定，为推进各地环境监测服务社会化提供了一定的依据。部分省(市)的相关规定还具有一定的创新性，使以往混乱的社会环境监测服务市场进一步规范化。在肯定各地环境监测服务社会化管理政策的同时，也要看到这些政策文本的不足之处。

3.1 市场准入条件苛刻

多数省(市)对社会环境监测服务机构的工作场所、队伍建设、准入期限等设立了过高的准入门槛。具体而言，除了江西、新疆、湖南以外，其他各省(市)并未较好地顾及环境监测领域的实际情况，均将社会环境监测服务机构准入条件设为一项标准，最终造成有能力监测某些领域的企业因无法满足准入条件而被排除在社会环境监测服务行业之外。此外，工作场所作为社会环境监测服务机构的准入条件也与地方保护主义有关。目前，除了西藏以外，其他各省(市)都有自己的能力认定标准且不承认外省的资质认定结果。这类苛刻的市场准入条件限制了许多有能力的社会环境监测服务机构，使得能开展环境监测服务的机构大量减少，最终导致社会环境监测服务成本过高、市场无法优化配置环境监测资源等难题[2]。

3.2 监测领域有待放开

各地在监测领域开放范围方面千差万别，但整体上监测领域都过于狭窄。多数省(市)明确规定的环境监测领域不超过5项，如贵州省仅规定企事业单位排污状况自主调查监测等3项监测领域，并且所开放的环境监测服务事项并不是当前环境监测服务的重要领域。以环境监察执法监测为例，作为环境监测中使用最为频繁的一项监测服务，仅有山西、湖北2省将其作为有序开放的监测领域。而现实中，长期以来作为中国开展环境监测活动的唯一主体——环境行政主管部门所属的环境监测部门却无力满足越来越多的环境监测需要。限制社会环境监测机构开展环境监测服务，既是对社会环境监测机构提供服务积极性的挫伤，也是对环境监测服务社会化政策的消解。

3.3 运行管理模式僵化

当前，环境监测质量控制制度是环境监测服务社会化管理的最主要制度。该项制度的实施主体是环境行政主管部门，旨在保证社会环境监测机构出具的环境监测数据真实客观。然而，这种以政府为主导的环境监测服务社会化管理模式无法保障环境监测服务市场公平公正，因为在缺乏外部控制的情况下，政府环境监测部门在环境监测服务中既是“运动员”又是“裁判员”。这种环境监测服务社会化管理模式的弊端还表现在环境监测信息保密制度方面。这项制度要求社会环境监测机构为所从事的环境监测数据保密，设立的目的是为了保障政府环境监测信息权的自由行使。政府可以有选择性地公开或不公开环境监测信息数据，这便与公众有权获得环境质量数据相悖，一定程度上破坏了公众的环境知情权，更无从保证公众参与环境监测管理监督。

3.4 监督制裁手段单一

各省(市)对于社会环境监测机构的违法行为采用较多的制裁手段是吊销资质，既无法达到制裁的目的，也无法激励社会环境监测机构严格守法，究其原因：①社会环境监测机构的违法行为多种多样，违法的严重程度、影响范围都不尽相同，对任何违法行为都一律吊销资质将造成“轻罪重判”的制裁不公现象发生，制裁也就无法达到正向激励的作用[3]；②将吊销资质作为主要(甚至是单一)的制裁手段，严重的环境监测违法行为既可能触犯《环境保护法》的规定，也可能触犯刑法的相关规定，而环境监测服务社会化政策文本中并无相关援引条款，也就无法指引执法人员和涉事企业的行为，更不可能达到有效的反向制裁效果。

4 政策建议

4.1 放宽市场准入条件

各省(市)应根据自身情况，因地制宜地放开社会环境监测服务机构的准入条件，充分激励社会监测机构供给监测服务。首先，各地可根据社会环境监测服务行业的发展情况，设置多层次的社会环境监测服务机构的准入标准，形成大、中、小各层次均衡发展的社会环境监测服务行业生态。当然，社会环境监测机构的层次越高，监测服务事项越多，对社会环境监测机构能力要求越高，准入条件也就越多。其次，全国范围内循序渐进地推进社会环境监测机构资质互认体系。最后，各省(市)应逐渐取消异地社会环境监测机构必须在当地具备诸如工作场所等硬件设施的要求。

4.2 有序开放监测领域

当前环境监测市场并不成熟，为引导环境监测市场规范化，应当有序开放环境监测领域。环境监测领域有序开放的基本原则是社会环境监测机构必须享有所从事环境监测的数据知情权。在此基础上，结合当前环境监测服务社会化的程度，因地制宜地全面放开服务性环境监测领域，循序渐进地逐步开放公益性环境监测领域，禁止开放监督性监测领域。具体而言，积极引导社会环境监测机构参与排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测等服务性环境监测活动。对于公益性环境监测领域应逐步开放，如尽量委托社会环境监测机构开展环境质量监测，不完全依赖社会环境监测机构开展突发环境污染事件的应急监测。由于受到环境监测信息公开范围的限制，现阶段对于诸如生物多样性及身体安全等监督性监测领域应禁止开放。

4.3 构建多元管理模式

以政府为主的单中心环境监测服务社会化管理模式无法有效回应当前环境监测服务社会化出现的难题。构建政府主导、行业协会协同、公众有效参与的多中心环境监测服务社会化管理模式是保障环境监测服务市场健康发展的必要条件[4]。在推动环境监测社会化发展方面，作为环境监测的环保部门与监测机构计量资质认证的质检部门应整合资源，强化环境监测监管的合作治理，并依靠大数据和信息技术平台，建立健全环境监测机构信用评价体系，依据信用等级实施动态的差异化管理。除了加强行政监管之外，还应成立行业协会，制定行业准则、行业内等级评价、纠纷处理等制度，助推社会环境监测服务机构良性发展。同时，社会环境监测机构应严格遵守信息披露制度，及时公开企业及相关环境信息，便于公众参与监督。

4.4 完善监督制裁体系

强化环境监测服务社会化过程中违法行为的责任追究，建立健全环境监测监督制裁体系是基本前提。摒弃单一的制裁方式，构建以警告、责令整改、黑名单制度、通报制度、从业禁止、吊销资质等制度为主的多元制裁体系。在行政主管部门对环境监测服务活动中不规范环境违法行为进行制裁时，可视违法行为的危害程度而裁量选择恰当的制裁方式。除了上述制裁手段之外，在环境监测活动中，对环境污染或生态破坏造成损失且负有责任的社会环境监测服务机构应承担连带的民事赔偿责任；对篡改、伪造监测数据的社会环境监测服务机构还应对其负责人进行按日计罚[5]和行政拘留；构成犯罪的，需追究刑事责任。

参考文献(Reference)：

[1] 蔡守秋.中国环境监测机制的历史、现状和改革[J].宏观质量研究,2013,1(2):4-9.

CAI Shouqiu.The History, Current Situation and Reformation of the Chinese Environmental Monitor Mechanism[J].Journal of Macro-Quality Research,2013,1(2):4-9.

[2] 何瑾.建设项目竣工环保验收监测全程质量管理[J].北方环境,2013,25(1):147-151.

HE Jin.The Whole-Course Quality Management of Environmental Protection for Check and Acceptance Monitoring of Completed Construction Project[J].Northern Environment,2013,25(1):147-151.

[3] 唐忠辉. 论环境损害赔偿中的强制监测义务[J]. 政治与法律,2009(12):19-28.

TANG Zhonghui. Mandatory Monitoring Obligation of Environmental Damage Compensation[J].Political Science and Law,2009(12):19-28.

[4] 孙丽,唐晓青,张明华,等. 中国台湾地区环境监测市场化经验[J].中国环境监测,2016,32(4):39-43.

SUN Li,TANG Xiaoqing,ZHANG Minghua,et al.Experience of the Marketized System of Environmental Monitoring in Taiwan,China[J].Environmental Monitoring in China,2016,32(4):39-43.

[5] 鄢德奎,陈德敏. 《环境保护法》按日计罚制度适用问题研究——基于立法与执法视角[J]. 北京理工大学学报：社会科学版,2016(6):146-152.

YAN Dekui,CHEN Demin.Analysis on the Application of the Rule of Daily Penalty in Environmental Protection Law：Based on Perspective of Legislation and Law Enforcement[J].Journal of Beijing Institute of Technology(Social Sciences Edition),2016(6):146-152.