全球海洋环境治理的挑战与思考

戴 瑛 ， 周景行

（1.国家海洋信息中心，天津 300171；2.中国海洋大学，山东 青岛 266100；3.大连海洋大学，辽宁 大连 116023）

引 言

自《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）签署三十多年以来，海洋环境已经发生巨大变化，这就对全球海洋治理提出了新的挑战。全球各个区域的海洋环境基于海水的流动性，成了一个整体，对于海洋环境的治理包括国家管辖范围内和管辖范围外海洋区域。加强全球海洋治理，需要各国在遵守《公约》的前提下通力合作，但是现行《公约》关于海洋环境的相关规定，能否适用于当下全球海洋环境发展所面临的挑战？

20世纪70年代，海洋污染被视为海洋环境所面临的最大威胁。因此，《公约》第十二部分大多数环保条款与污染相关，其内容主要是建立全球海洋环境治理与保护的框架，为未来制定更详细的国际规则和标准奠定良好的基石。

世界各国领导人在1992年联合国环境与发展大会上讨论了有关海洋退化、海洋生态环境失衡等问题，《21世纪议程》的第十七章集中反映了世界各国对海洋环境保护不力这一现状的不满，并且呼吁各国对海洋管理实施新方法。在经过各国对于海洋环境保护做出一系列努力之后，国家管辖范围内海洋环境的保护得到了改善，但是由于没有达成合意而使得各国之间未能建立有效的合作机制，因此在公海以及国家管辖范围外海底区域没能实行有效的管理。

人类的活动是导致海洋环境恶化的主要原因。随着工业化进程的加快，人类活动制造出了大量的二氧化碳以及其他有毒有害气体，海洋仅吸收了所有人为碳排放量的25%～30%，剩余约80%的热量被释放到全球系统中，而其他有毒有害气体还会与海水发生化学反应，引发全球海洋变暖，酸性增强，海平面上升，洋流变向的状况，从而使得海洋中的低氧区域不断扩张（因为温暖的水含氧量低），水分层现象更加明显，从而对海洋生物的生存环境造成负面影响，因此生态系统会遭到难以逆转的破坏，其复原力也会逐渐被削弱。

然而，一些积极的迹象表明，全球社会已经意识到了保持良好海洋环境的价值和采取必要措施以保全海洋环境的必要性。世界各国领导人在2012年联合国可持续发展大会（里约+20峰会）上也做出了相应承诺②保护并恢复海洋和海洋生态系统的健康、生产力和生态恢复力，以维持其生物多样性，使当代和后代能达成对海洋的保护和可持续利用，依照国际法，在管理对海洋环境有所影响的活动上，有效地实施生态系统方法和预防性措施，履行可持续发展的三个方面。。近年来，越来越多的政府呼吁在《公约》的框架下对话磋商，以加强国家管辖范围外海域可持续利用并且促进国际海域管理的合作。该项目将针对五个问题进行讨论：1）基础管理措施，包括海洋保护区；2）环境影响评估；3）海洋遗传资源，包括与惠益共享相关的问题；4）能力建设；5）技术转让。

1 公约》中关于海洋环境条款的概述

海洋环境的条款在《公约》中占有重要地位。海洋环境得到良好保护是进一步开发海洋资源的前提和保障，如果海洋环境受到破坏，可供开采的自然资源也会减少，不仅会影响当地气候，还会对海洋沿岸的周边国家和地区的经济造成负面影响。

正如《公约》规定，各国均有保护和保全海洋环境的义务，而这些义务又可以细化分为不同层次的保护与执行的具体方法。

1.1 合作与援助

海洋是一个整体，为了更好地保护海洋，需要世界各国通力合作，加强在海洋环境保护层面的全球性与区域性的合作。合作的内容包括有关国际组织对于海洋环境可能或已经遭受污染尽到通知义务，在海洋遭受污染后各国应与国际组织积极合作，制定应急计划并交流研究方案与资料，制订合理适当的应对措施[1]。

对于发展中国家，应当给予相应的技术援助，包括但不限于为其训练科学技术人员，提供必要装备与设施等。同时还要给予其在各国际组织上的优惠待遇，如对有关款项和技术援助的分配以及对各该组织专门服务的利用③《公约》第192、193、197、198、199、200、202、203条。④《公约》第204、205、206条。

1.2 监测与环评

签署《公约》的各国应当对海洋环境进行实时监测以及对海洋环境进行评价，以评价结果为依据制作相关报告，并将报告及时送交相关部门，以便其对环境治理与保护及时做出决定、出台相关政策。对海洋环境进行监测意味着各国应在不损害他国合法利益的前提下用符合标准的科学方法分析海洋环境，依据监测取得的数据制作环境评价报告，定期向国际组织上交并公开④。

在国际海洋的环境治理过程中，对海洋环境进行实时监测以及依据监测结果做出准确、可靠的评价报告是环境治理的重要环节。监测的手段主要包括在海洋深处安置传感器，在海面上航行的船只安排一定的调查任务，还可以通过高空布局的卫星、航空传感器等方法收集相关的海洋数据，通过计算机进行分析、梳理，将结果交由专业人员进行海洋环境的评价，制作环境评价报告。签署《公约》的各国应不侵犯他国的海域权利，在收集环境数据时对海洋环境不造成污染，及时准确地做出环境评价报告[2]。

1.3 海洋环境的国内立法与国际规则

海洋环境的污染主要有几大来源：陆地、国家管辖范围内的海底活动、倾倒、船只、“区域”内活动、大气层。不同的污染源有不同的立法标准。其中，陆地、国家管辖范围内的海底活动以及倾倒所造成的污染更加侧重于国内相关立法，各国应采取必要措施以减少、控制这种污染，并且在区域一级协调政策，与国际组织通力合作，制定程序与制度，并且这些制度需要定期检查与更新⑤《公约》第207、208、209、210条。。

而对于船只“区域”内活动与大气层造成的污染，考虑到这种污染的流动性强，相关立法更需要侧重于国际层面，各国不仅需要加强相关国内立法的标准与水平，更需要考虑其他因素，如对行使无害通过权的船只数量的控制以及对专属经济区等区域的界限划分应当更加清晰⑥《公约》第211、212条。。

1.4 各国减少污染源措施的执行

针对不同来源的污染，各国需要制订不同的与之相匹配的法律法规，主要的污染源包括：陆地、不合理的海底活动、大气层的污染、海难以及倾倒。而即便针对同一污染，如倾倒污染，一国在处于不同的地位时也有不同的执行标准。

对于倾倒等来源的污染，《公约》明确规定了归责原则，如对于在领海与专属经济区与大陆架上的倾倒，应由该沿海国执行；对于悬挂旗籍国或已登记船只的倾倒应由该旗籍国执行，对于在任何国家领土内或在其岸外设施装载废料或其他物质的行为，应由该国执行⑦《公约》第217条。。

面对同一种来源的污染，各国处于不同的地位时，应当承担的责任也不尽相同，所承担的责任范围《公约》有较为清晰的划分。

首先，船旗国应当确保悬挂其国旗或者在本国登记的船只符合安全标准，以防止发生海难等事故从而造成海洋环境污染，在船只达到设计、建造以及人员配备的标准之前，沿海国应禁止该船出海航行。船旗国在调查该船只的违法行为时，有权向其他有关国家请求协助，而其他国家有义务满足其合理请求，在确定该船只有违法行为时，船旗国的惩罚应当足够严厉，并且做到严格执法。

其次，对于港口国⑧港口国，即当船只位于一国的港口或者岸外设施时，该国即为港口国。，当有足够证据证明停泊在港口国所管辖范围内的船只有违法的排放行为，此时港口国有权提起司法程序或者进行调查。《公约》规定，港口国依据调查记录应当将船只移交船旗国，案件的证据、记录等资料以及相关证书与担保应当在这种情况下一并移交，转交后港口国不再参与该司法程序。

最后，关于沿海国，该类型的管辖国范围远大于港口国，当排放污染的船只位于一国港口、岸外设施，或有明显依据认为该船只航行于一国领海之内，或者是在一国的专属经济区内，该船只排放造成的污染或者是对该国的自然资源造成损害或是有潜在威胁的，沿海国有权对该船只进行检查或者提起司法程序，包括对船只进行拘留。

一言以蔽之，面对不同类型、不同程度的污染，合法权益受到实际损害或者受到潜在威胁的国家，均有权采取相关的执行措施，以保障其海洋环境的稳定。

1.5 保障措施

总体来说，保障办法的宗旨可以概括为以下几种：便利司法程序，仅为明确标识为政府服务和授权的船舶与飞机可以行使，以及在行使权力时要尽量避免不良后果以及遵循合理程序⑨《公约》第223、224、225、226条。。

在对外国船只进行调查时，不得有任何形式上的歧视，要确保有充足的证据，且要在不妨碍船只适航性的前提下进行调查，在提供适当担保后要迅速对船只予以释放，在司法程序终结后，沿海国应发还任何相关担保⑩《公约》第227、228条。。

在对外国船只采取措施时，应当通知船旗国和任何相关国家，且针对领海外污染，措施仅限于罚款，在领海内故意造成污染的除外，要尊重被告的公认权利11○○《公约》第230、231条。。

该公约不影响因海洋环境污染造成损失而提起的民事诉讼12○○《公约》第229条。。

针对冰封区域，由于其独特严寒气候与脆弱生态环境，各国应当在现有最可靠的科学基础上制定法律法规，以保证生态稳定13○○《公约》第234条。。

1.6 归责原则

各国均有保全海洋环境的义务，对于在其管辖范围内自然人或法人遭受的损害，可以依法提起申诉或要求其他救济，为了实现对损害的补偿，各国应通力合作，估算损失，解决争端14○○《公约》第235条。。

《公约》关于保护和保全海洋环境的规定，不适用于任何军舰、海军辅助船以及其他为政府服务的船只或飞机，但各国应确保在合理可行范围内使用这种船只与飞机15○○《公约》第236条。。

2 《公约》第十二部分规定的扬弃与BBNJ的延续性

2.1 《公约》的可取之处

目前，国际上有观点认为，各国应当在《公约》框架下签署实施全球海洋环境治理的协定，因为《公约》的环保条款有很多优点，国际社会正在进行的BBNJ协定可以以其为基础，对其缺陷以及法律空白加以修补。《公约》环保条款的可取之处包括以下六方面。

2.1.1 明确海洋保护和保全的首要任务

《公约》首次在法律层面明确地规定了各国有保护和保全海洋环境的义务16○○《公约》第192条。。这个任务在第194、195条中得到了具体的阐述，各国应当自觉履行《公约》所规定的保护海洋环境，对海洋环境进行检测以及将所排放的污染控制在标准以内的义务。与此同时，各国可采取必要的措施，保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及对衰竭、受威胁的资源或有灭绝危险的物种的生存环境进行必要的修护和改善。

2.1.2 全面覆盖各种形式的污染源

《公约》规定的管理范围首次覆盖了各种来源的污染，《公约》号召各国采取必要措施防止、减少以及控制从陆地、船只、海底活动、大气层或通过大气层或由于倾倒而造成的海洋污染17○○《公约》第194条。。《公约》还强调，各国要防止使用新技术或引进外来的新物种时造成海洋污染，达成这一目标要求各签约国在计划使用新技术或者引进外来物种时进行必要的调查研究，进行充分的学习，为可能发生的一切状况做好准备。同时，对于可能进入其环境治理管辖范围内的船只等交通工具进行检查以防止意外的外来物种入侵，以免对当地生态平衡造成破坏。并且，不能将损害或危险转嫁给其他国家，更不能在治理一种污染的同时将此种污染转变成另一种污染18○○《公约》第195、196条。。

2.1.3 明确全球和地区层面开展合作的职责划分

《公约》对所有签约国家应当在全球范围内合作提出了要求，并对这一合作所应达到的广度与深度进行了较为明晰的界定。《公约》要求各国在适当的区域基础上，制定保护海洋环境的国际规则和标准，并考虑本国所管辖海域的独有区域特征。《公约》在职责划分层面上还包括了各国在海洋污染研究方面开展合作的责任，以及建立以科学调研为基础的海洋污染预防、控制和减少标准19○○《公约》第200、201条。。

2.1.4 作为发展中国家提供科技援助的强有力条款

各国可以直接或者通过主管科技援助的国际组织对发展中国家提供技术支持与援助，以实现共同保护和保全海洋环境的目标，并且这一举措可以有效防止、减少和控制海洋污染。发展中国家在获得有关款项和技术援助的分配时有优惠待遇20○○《公约》第202、203条。。《公约》的这一作用保证了发展中国家有同样的能力与发达国家共同在合理开发海洋资源的同时也负担起对海洋环境进行保护的责任。

2.1.5 提出对计划活动的事先评估及持续监测的要求

各国应主动监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能对海洋环境造成污染或者其他持久的不利影响。对污染的风险或影响的预先监测和评估是采取一切必要措施的重要组成部分21○○《公约》 第204、205、206条。，只有做到未雨绸缪才有可能在污染排放或者是对海洋环境造成不可逆转的负面影响之前做出合理的对应措施。

2.1.6 针对国家义务和执行力（包括港口国、沿海国和船旗国）的具体条例

《公约》集中讨论了实施和保障措施，这一重点在于试图平衡沿海国的权利以保护其环境与海洋国家在无阻碍航行中的利益22○○《公约》第213-233条。。只有当权利国的合法权益得到保障，该国才有可能主动履行其在海洋环境保护中的义务，权利与义务相统一，是《公约》重点平衡的目标。

2.2 《公约》的弊端

《公约》之所以被视为“海洋宪法”，是因为它是经过长期的国际谈判而实现的国际性条约，虽然在当时《公约》已然构建了一个较为完善的海洋法律框架，但是同时它也因为不可避免的历史局限性而遗留下了一些显著的纰漏和不足，这些缺陷不仅破坏了海洋环境的保护和保全进程，还损害了海洋可持续发展的潜力[3]。

第一，《公约》对于保护和保全海洋环境的义务规定不够明确，这一问题直接导致《公约》所规定的保护海洋环境等义务由各国实施得并不彻底，使得国家管辖范围外的海底区域自然环境不断恶化，生物多样性遭到破坏。同时，《公约》针对保护和保全稀有或脆弱的生态系统及易危物种的栖息地所采取的措施过少。《公约》的分区办法是基于距离海岸的距离做出的，虽然这种方法对于分配国家的权利和义务有重要作用，但是这种方法未能认识到跨越、迁徙到国家管辖范围外海底区域的生态系统或物种的连接性，也未认识到生态系统和物种的脆弱性，从而使得各国在落实保护海洋环境等政策的时候只将目光局限于本国所管辖的范围之内，而忽视了国家管辖范围之外的生态环境状况，使大片的国际海洋区域成为海洋环境污染的重灾区。

第二，《公约》虽然对很多常见的海洋问题进行了规定并为相关执法提供了法律依据，但是在许多细分层次上仍然存在大量的法律空白，例如对海洋生物多样性以及生物遗传资源等重要问题没有提供确切的保护与保全方案，而相关的国际间协定也不够完善，这使得《公约》有时难以在实践中加以应用。各国对《公约》海洋污染的重视意味着人们对保护生物多样性所面临的威胁的担忧已经显露出来，国际上保护生物多样性的协议——1992年《生物多样性公约》，明确地将海洋生物多样性的组成部分排除在国家管辖权之外，因此它的工具性在诸多受保护地区的应用就被削弱了。

第三，《公约》所提供的革新化方法有逐渐产生不利影响的潜在威胁，这一威胁使得许多活动都有可能在缺乏监管的情况下造成严重的不利影响，例如海上石油和天然气的开发，海底电缆和管道铺设，海洋科学研究，生物勘探，近海水产养殖，深海旅游和地球工程等，这些看似有利无害的开采活动很有可能因为相关科学技术不够成熟、雇佣人员不够专业、配置设备未达标准而造成海洋污染，从而破坏海洋环境的稳定。

第四，《公约》在全球和地区基础上开展合作的责任分配不均衡，这种不均衡分配留下了许多地理上的管辖空白。现存的十八个地区性海洋项目中，只有4个包含了国家管辖范围外的海底区域，这些区域大多数止于离岸200海里的海洋区域。因此大部分国家管辖范围外海底区域缺乏组织来促进合作、协调保护措施。并且，《公约》没有详细的在跨部门组织、跨地区、或在公海的水体和海床之间进行整合管理的规定，这些管辖上的空白会导致大面积的海洋区域处于无序、不稳定的状态，这些区域的海洋环境与生物多样性会因为缺乏管理而面临着极大的威胁，而因此造成的损害依然会波及周边沿海国家甚至对全球气候产生负面影响。

第五，与国家管辖范围外海底区域相关的科学和技术援助资金严重不足，这一窘境使得各国在履行其海洋环境保护的义务时出现执法不力甚至是放任自流的情形。即使是来自全球环境基金的资金，相关组织往往也只是重点关注渔业，而忽视了通过对海洋科学、技术转移或其他建筑能力投资，对整体海洋环境进行综合保护和管理。目前的资金总数对于整合海洋环境所面临的挑战来说只是杯水车薪，而仅仅只是节省现有的各方面开支远远不能满足对整体海洋环境进行全面整合的需要，而如何争取到更多的资金也成为各国各相关执法部门、环保组织的难题。

第六，《公约》只是提供了一个整体对海洋环境进行整合的框架，仍然缺乏对环境影响评估的常见规则，这需要世界各国进行进一步的磋商，制定更加详细的计划，而未能及时做出相应的对环境进行评估的规则可能对国家管辖范围外海底区域造成严重的不利影响。

第七，预防性原则和生态系统方法并未包含在《公约》内，虽然这两者后来并入了1995年《联合国鱼群协定》，这也是《公约》的巨大法律空白，如何将《联合国鱼群协定》更好地作为实施公约的工具，更加高效地为其所用，也是值得关注与讨论的问题[4]。

最后，《公约》中依赖船旗国作为深海海洋环境法的主要执行者，这一要求并未使更多的国家自觉实行国际最低标准，虽然这些国家的船只的确悬挂了旗帜，但是这些国家缺乏能力和意愿按照国际最低标准行事。国际海事组织正通过强制的船旗国审计方案来处理这个问题，但是这个方案不适用于深海渔业，倾倒和其他活动，而对渔业资源的利用以及倾倒等造成的污染也是实现海洋环境综合管理极其重要一环。

3 全球海洋治理的挑战与BBNJ

实现海洋健康可持续发展、提高海洋生产力和恢复力所面临的挑战日益加剧，为了积极地应对，《公约》框架中现存的这些不足和缺陷应该得到修复。与其放弃《公约》，还不如尽可能地从经验中吸取教训，更新并完善相关的框架。

就地区层面来说，《公约》在联合国环境规划署的支持下，很大程度上推动了区域海洋项目的扩展。最初，很多项目仅仅针对石油污染的准备和应对，但现在海洋环境保护组织以及相关部门更多地强调对海洋退化和生物多样性的担忧，对问题关注的这一转变也要求相关法律应同时进行进一步的解释与完善。目前为止，许多国家与地区已经积极地参与到完善《公约》的法律框架这一行动中来，例如，1992年《奥斯陆-巴黎公约》就倾倒和路基排放达成两项协定，以将生态系统方法、预防性方法和污染者付费原则等现代治理理念纳入框架中来。1998年《奥斯陆-巴黎公约》再次更新时增加了一个新的附录，并增加了对生态系统和生物多样性保护的相关规定，并且所管辖的范围也扩大至覆盖了所有人类活动。1976年《巴塞罗那保护地中海防止污染公约》也把关注点从之前的污染问题转向了更广的环境保护和生物多样性方面。

这些地区性的协议都是基于《公约》的条款、1992年《里约热内卢宣言》和《21世纪议程》第十七章而签署，这些协议还受到了1992年《生物多样性公约》的启发；它们在2002年世界可持续发展峰会上也对保护海洋环境这一目标做出了回应，即完善以生态系统为基础的和具有代表性的海洋保护区网络。

在2017年3月26日至4月7日期间，国家管辖海域外生物多样性（以下简称BBNJ）养护与可持续利用协定第三次预委会在美国纽约联合国总部举行。会议旨在《公约》框架下，就BBNJ问题拟定相关草案要点，本次会议共有100多个《公约》成员国参加。

BBNJ协定讨论问题的框架相对清晰，BBNJ协定的管理对象是重要的讨论对象，但是无论讨论如何开展与进行，最终的谈判结果都不能影响参加《公约》或任何相关协议的缔约国和非缔约国在这些法律文件中的地位，这意味着谈判必须符合《公约》宗旨，谈判结果不能破坏《公约》的平衡与完整性，更不能减损各国依照《公约》享有的航行、科研以及采集海洋资源、收集海洋数据的权利，这一要求极大地体现了完善《公约》框架的信念与决心。

BBNJ协定主要的管理范围主要聚焦于海洋生物遗传资源以及海洋生物多样性的养护及其利用上，这很好地弥补了《公约》对于海洋生物资源相关规定的空白，然而这一次谈判并没有很好地解决海洋生物资源的问题，这也说明了如果想要真正完善相关协议、将各种海洋资源公平分配，不仅需要各地区在相关协议中自觉履行义务，更需要对《公约》所规定的环境相关条款有着更深的理解，不断对《公约》进行补充、完善甚至是突破。

同样，《公约》中有关对高度迁徙和跨区鱼类保护的一般条款在1995年《联合国鱼类资源协定》中得到了详细说明。这个实施协议以具有法律约束力的形式，接受了1992年里约对预防措施、生态系统的最小化和海洋生物多样性保护的承诺。这一协定为区域渔业管理制定了详细的标准，为许多地区渔业管理组织打开了民间社会参与的大门，通过联合国鱼类资源审查会议，允许有民众参与的不间断全球监督，意味着将有更多的个体参与到《公约》所要求的监督活动中来，使《公约》的规定得到更好的贯彻落实，实现对海洋环境整体进行整合的目标更近一步。

4 结 语

在《公约》的环境相关的条款下达成具有法律约束力的协议，并自觉遵守这些协议是迄今为止在全球范围内实现海洋的可持续发展的最可靠和最有效的途径。这些协议可以到用诸如海洋保护区、累积影响评估和战略规划等手段对海洋环境加以治理，这些协议也可以将这些不同层面的问题整合到《公约》提供的总体框架中。简而言之，这一方法可能使《公约》继续作为一个灵活而稳健的框架，在未来30年内成功应对全球海洋管理不断升级的挑战。