国外流域生态补偿实践：比较、特点和启示

李超显

（中共长沙市委党校 湖南长沙 410004）

1 国外流域生态补偿实践的比较分析

国外流域生态补偿是生态补偿理论和方法在流域领域中的具体应用，最早起源于美国田纳西州的流域水资源综合开发与水污染治理规划和德国施行的Engriffsregelung政策，距今已有50多年的历史。自此，国外很多国家和地区开展了形式多样的流域生态补偿实践和探索，取得了明显的进展和成效，也积累了丰富的实践经验。与此同时，国外流域生态系统功能和服务的价值化研究和市场化产品也取得了很大进展。

1.1 分布情况

流域生态补偿得到世界各国和地区的高度重视并广泛应用，流域生态补偿案例分布很广，几乎覆盖了除南北极之外的所有五大洲。实施流域生态补偿的国家既包括发达国家，也包括发展中国家。流域生态补偿不仅资本主义国家采用，社会主义国家和其他国家也采用，成为全世界各国和地区普遍使用的流域环境治理和生态保护的一种重要方式和有效手段。

1.2 补偿方式

国外流域生态补偿方式大致可分为公共支付（政府公共支付）、市场贸易（开放式贸易）、一对一交易（自组织的私人交易、协商贸易）、生态标记四种。各国在补偿形式和补偿数额上存在差异，有所不同，这是各国根据本国特定的政策需求、现实基础、补偿目标、支付意愿和能力等因素综合考量和决定的结果。

1.3 影响因素

国外流域生态补偿与当地经济社会发展水平、国家制度和管理方式、自然地理条件和历史文化观念等因素紧密相关。首先，流域的自然地理条件直接影响流域生态系统服务的种类、层次和水平。其次，流域的经济社会发展水平决定性地影响流域补偿目标、补偿能力、补偿时间、补偿金额、参与意愿和能力、规范程度和效果等。再次，国家制度和管理方式对流域生态补偿方式、补偿效率、补偿过程、补偿制度等具有重要影响。最后，当地的历史文化观念影响着流域生态补偿意识、意愿、价值取向和行为方式。

2 国外流域生态补偿实践的主要特点

大抵而言，国外流域生态补偿实践具有以下几方面的特点。

2.1 补偿标准与经济发展水平及文化素养紧密相关

国外流域补偿金额标准与经济发展水平密切相关。大多数国家实践案例显示，当事国的经济发展水平直接影响，甚至决定了流域生态补偿标准的高低。此外，当事国的整体教育水平和民众文化素养，特别是流域生态环境教育和民众对流域环境的认知与素养对流域生态补偿标准也有重要影响。

2.2 交易费用是选择补偿方式的重要变量

在国外流域生态补偿实践中，当地主要依据交易费用来决定具体采用哪种补偿方式。譬如，小尺度流域中生态系统服务的受益者和供给者比较少且明确，交易费用比较低，一般采用一对一交易（自组织的私人交易、协商贸易）补偿方式。相反，大尺度流域生态补偿的交易费用比较高，通常会选择公共支付等补偿方式。

2.3 一对一交易的补偿方式比较受欢迎

从国外流域生态补偿实践情况来看，一对一交易的补偿方式不仅受到欧美等发达国家的欢迎，也受到发展中国家的欢迎，成功案例比较多。如法国毕雷矿泉水公司与Rhin-Meuse流域上游水源地农场和农户进行一对一交易。又如哥斯达黎加EG水电公司对Sarapiqui流域上游水源地进行一对一补偿等。

2.4 在流域生态补偿过程中注重制度和能力建设

国外流域生态补偿实践基本都是通过流域生态补偿制度建设来推动的，但各国情况有所不同。主要表现为：一是资源产权的分配和让渡制度。如法国、日本、澳大利亚、南非等国的水资源所有权属公共所有，而美国采取的是水资源私有，英国、俄罗斯等国的水资源所有权属国家或个人混合所有等。二是市场交易制度。如美国水污染排放交易制度、澳大利亚的流域盐分排放许可证及限额交易制度等。三是税费与补贴制度。如法国、意大利、澳大利亚、德国等国对污水排放收费制度，日本高知县的水源税制度，德国、日本等国实行资源节约与污染控制补贴制度等。四是政府投资制度。如美国强化地奴权制度、墨西哥实行水环境服务付费制度、哥伦比亚的流域生态补偿制度等。

3 国外流域生态补偿实践对我国的启示

3.1 以问题导向作为政策需求和目标的核心

流域生态补偿政策可以被看作是一个系统，它由输入、转换和输出三部分构成。来自公众的需求、支持和目标作为输入部分。决策（政策）和行动作为输出部分。政策需求来源于经济社会问题、政策目标和政策结果的作用或反馈，其中解决经济社会的具体问题就是最直接、最重要的政策诉求和需求，因此问题导向就成为政策需求和目标的核心。在我国流域生态补偿实践中，有的地方没有认真调研，没有与当地民众充分沟通，在问题甄别上存在较大偏差，不了解流域居民的真正诉求和政策需求，没有摸准流域存在的真正问题，或者干脆从自己政绩需要出发，先入为主确定问题、需求和目标，脱离实际，结果民众不满意，效果不好。我们要借鉴国外流域生态补偿的一些好的做法，在确定政策需求和目标时坚持问题导向，先认真调研弄清楚流域存在哪些问题，哪些是最主要的问题？老百姓最关心什么，最想解决的问题是什么？然后再分析和思考造成这些问题的原因是什么？如何把问题纳入政策议程？如何解决？等等。这样才能“对症下药”，取得良好效果。

3.2 加强流域生态补偿制度建设

制度是国外流域生态补偿实践成功的保障，国外都把制度建设作为推进流域生态补偿的重要抓手，尤其是把建立健全流域生态补偿有关法律法规体系作为重中之重。我国流域制度不健全，特别是流域生态补偿方面的法律法规建设滞后。要学习和借鉴国外流域生态补偿的相关法制建设的经验，从我国实际出发，总结实践进展和不足，研究流域生态补偿制度建设，特别是法治建设存在问题的原因和对策。譬如，要根据我国流域生态补偿实践的需要，制订出台《流域法》或《流域生态补偿条例》等法律法规。要从我国各地流域生态补偿实际出发，建立健全流域跨界断面水质考核制度、流域水环境污染在线监测制度、流域生态补偿组织制度、流域生态补偿仲裁制度、流域上下游地区协商制度、流域生态补偿监测和考核制度、流域生态补偿区域合作制度等制度。

3.3 充分发挥NGO在流域补偿中的作用

虽然政府在流域生态补偿中的作用是独一无二，无法替代，但NGO的作用也非常重要，并且可以与政府相互补充和促进，共同提高流域生态补偿的整体效应。从国外流域生态实践中我们可以看到，NGO在国外流域生态补偿中扮演了独特的角色，发挥了重要的作用。我们应向国外学习，更加重视和充分发挥NGO在流域生态补偿中的作用。譬如，发挥NGO的智力资源和专家作用，为流域生态补偿涉及的问题和障碍进行研究，提供独立、客观、有价值的对策措施；发挥NGO在利益相关者之间的沟通、协调和组织作用，寻找大家利益最大化的路径和方案；建立健全代表各利益相关方的NGO，广泛吸纳专家学者，培养流域生态补偿中进行多方谈判的代理人等。

3.4 获取稳定补偿资金来源

补偿资金能否到位是流域生态补偿能否顺利推行，尤其是能否持续、稳定、健康发展的重要因素和环节。一般来说，流域生态补偿资金的来源有政府财政支付、市场交易、社会筹集、国际项目资金等四种渠道。每种资金来源渠道和方式都有其优缺点，但可以相互补充和促进。单一的资金来源的弊端会比较明显和突出，并且风险比较大，很难保证其稳定性和持续性，因此补偿资金来源渠道和方式最好广泛和多元。从国外流域生态补偿的实践情况来看，补偿资金来源比较广泛。我国目前补偿资金来源比较单一，绝大多数靠政府财政支付。这样一来政府财政负担比较大，资金紧缺问题比较突出，另一方面也受到领导换届、政策变动等因素的困扰。因此要向国外学习，并根据我国和本地区的实际，在继续保持财政资金支付的同时，加大力度拓宽流域生态补偿资金来源的渠道和方式，继续探索引入和扩大利用市场资金、社会资金和国际基金。

3.5 重视和扩大对外交往和国际合作

国外很多国家之所以流域补偿取得了良好的效果，其中一个重要的原因或因素就是积极参与国家交流和合作。流域生态补偿作为向国外学习借鉴的舶来品，今后要更加重视和扩大对外交流和国际合作，在对外交流和合作中提高专业水平，争取更多的流域生态补偿国际项目和资金，把我国流域生态环境治理好、保护好，为我国实现生态文明和美丽中国发挥更大、更好的作用。

结语

总的来说,要建立流域生态补偿制度,实施中央及下游受益区对流域上游地区的长效补偿机制,应该积极推进流域地区协作,采取资金、技术援助和经贸合作等一系列措施,加大流域生态保护的力度,理顺流域上下游间的生态关系和利益关系,加快上游地区经济社会发展并有效保护流域上游的生态环境,从而使整个流域的社会经济实现可持续发展。