环境污染损害司法鉴定评估制度探析

2018-02-05董迎雯周文强秦继华杨丽娟

资源节约与环保 2018年8期

董迎雯周文强秦继华杨丽娟

（南京大学环境规划设计研究院股份公司江苏南京 210093）

引言

2012年，党的十八大提出“美丽中国”，强调要把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化和社会建设的各方面和全过程。2015年，在十八届五中全会上，“美丽中国”被纳入“十三五”规划。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。随着新环保法的出台和实施，为“美丽中国”理念下的环境保护提供了法律保障，此外《环境损害鉴定评估推荐方法（第2版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估工作程序规定》等出台，使环境污染损害司法鉴定评估有了制度性、技术性指导，也为“美丽中国”建设作出了积极贡献。

1 环境污染损害司法鉴定评估制度存在的问题

环境污染问题具有广泛性和时空不确定性，给环境污染损害司法鉴定评估带来了一定难度，司法机关在提起公益诉讼前开展环境污染损害司法鉴定评估存在诸多不足和难题。

1.1 体系不完善

法律位阶较低。从目前已经出台的法律来看，尚未有关于环境污染损害司法鉴定评估专门性的法律，在一些基本法中散见部分原则性或宣示性规定。其他关于司法鉴定评估也多在部门规章或文件中，如《渔业污染事故经济损失计算办法》、《海洋溢油生态损害评估技术导则》、《农业环境污染事故损失评价技术准则》，部门规章的法律位阶较低，局限于某个领域或部门，执行的刚性约束较弱。鉴定机构体系部健全。从目前我国环境污染损害司法鉴定评估的现状看，符合从事环境污染损害司法鉴定评估资质的机构较少，鉴定水平良莠不齐，鉴定意见和案件实情不符时有发生。

1.2 技术规范不统一

目前，我国的环境污染损害司法鉴定评估领域还没有形成一个完整的技术统一体系，也缺少一部效力位阶高的法律来规范鉴定评估，鉴定评估准入机制和标准不统一，没有建立起一个统一的、应用于全国性的司法鉴定评估技术规范。陆续引用各个部门或行业中的评估标准和规范要求，由于鉴定机构较少、鉴定水平差异较大，鉴定人员素质良莠不齐，导致不同鉴定机构在对同一个环境污染事件中开展的损害司法鉴定评估结果呈现差异化，影响了损害评估司法鉴定的公正性和严肃性。

1.3 鉴定机构监管缺失

虽然原环保部向社会推荐了第一、二批共31家环境损害鉴定评估机构，并出台了相应的指导意见，但全国性的司法鉴定评估机制尚未建立，这样就会导致无法有效地对其鉴定评估行为有效监督。环境污染损害中涉及到的环境因素多，领域广，需要不同鉴定机构的配合协作，精准地评估出环境污染损失的结果。但由于没有建立一个统一的环境损害司法鉴定评估管理机制，不同鉴定机构分属不同行政主管部门管辖范围，鉴定工作进展不一，利益受损方多头鉴定、重复鉴定的现象时有发生，导致环境损害一旦发生后定损难、定责难，缺少强有力的外部监督制约。

2 完善环境污染损害司法鉴定评估机制对策

2.1 完善体系建设

首先是完善法律体系。应由全国人大及其常委会制定环境污染损害司法鉴定评估方面的法律规定，统一全国环境污染损害司法鉴定评估工作，明确环境损害司法鉴定评估概念、性质、主体、适用范围等等。其次是完善司法鉴定机构体系。环境损害司法鉴定主要是由司法鉴定机构完成，建议应将评估鉴定机构与环保主管机构脱钩，并设置相应的监管机构，独立于环保行政主管部门，防止出现既当“运动员”又当“裁判员”现象。再次是推行诉前鉴定制度。鉴于环境损害的复杂性、不确定性，证据采集难、固定难，建议实行诉前鉴定制度，将会极大地提升鉴定评估的质量和效率。

2.2 完善技术规范

目前，应由生态环境部出台一部全国性的环境损害司法鉴定评估法律规范体系和鉴定机构体系作为依据，指导农业、渔业、海洋等领域制定详细具体的标准和技术规范。此外，要注重基础数据的收集和审核，建立统一的鉴定规范标准体系，防止不规范鉴定、鉴定标准种类繁多的现象，注重鉴定技术方法的选择和推理论证过程，注重评估文书的科学性。通过完善的鉴定技术和规范，增强环境污染损害司法鉴定评估的规范性和权威性。

2.3 加强机构监管

环境损害司法鉴定评估主要是由具有鉴定评估资质的机构进行，该机构的鉴定评估结论会直接影响到环境损害结果、损害责任的认定，因此，要切实加强对鉴定机构的监管，确保鉴定结果的客观性。具体来说，应提高环境损害司法鉴定评估准入机制，统一进入资质标准，设立独立的司法鉴定评估机构管理部门，增强监督的公正性。建立完善的责任制考核机制，明确司法鉴定评估机构相应的权利、义务以及责任，增强评估鉴定机构的责任意识。积极构建舆论监督、行业自律、经济惩处、行政处罚和刑事处罚监管体系，加强对司法评估鉴定机构鉴定评估行为的监督和管理。