城市总体规划与土地利用总体规划协调问题关键要素探究

2018-02-04黄洪波

智能城市 2018年24期

黄洪波

华蓝设计（集团）有限公司，广西南宁 530011

在我国社会经济发展过程中，城市化进程不断加快，当前城市人口数量有明显增大，城市规模也随之增大，耕地面积不断减少。土地利用总体规划与城市总体规划，属于当前我国在空间规划方面的两个主要法定规划，这两个规划在具体的落实方面还存在有一定的问题和不足，这些问题的出现主要与协调性不足等因素有关。城市总体规划指的是在确定时间周期内，从整体性角度出发，对城市展开一系列的建设和发展计划。土地利用总体规划则指的是，对特定土地区域说展开的一些超前性规划。城市总体规划与土地利用总体规划之间密切相关，相辅相成。只有确保两者之间的协调性，才能够使城镇建设土地资源利用水平有进一步提高。

1 城市总体规划与土地利用总体规划关系

城市总体规划与土地利用总体规划存在两方面的关系，一方面，城市总体规划与土地利用总体规划之间具有平行关系。当前，我国就城市总体规划等问题制定了《城乡规划法》，就土地利用总体规划等问题制定了《土地管理法》，这两项法律均属于宪法内容，在法律地位方面相对较为平等，也就是所谓的平行关系。《城乡规划法》与《土地管理法》中明确规定，在土地利用规划以及城乡规划中，必须要做好这两个法律之间的有效衔接，从这一角度也证明两者之间具备平行性关系。另一方面，交叉性关系。根据我国《城镇体系规划编制审批办法》，在市级和县级城镇体系规划过程中，需要在总体规划中包含有市级和县级人民政府驻地镇总体规划。从行政区域角度分析，包含土地总体规划以及城市总体规划全部内容。在城市总体规划过程中，相关范围的选择与土地利用总体规划之间在区域范围方面呈现从属关系。另外，从规划方面分析，两者之间的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市总体规划过程中，首先需要对城市内部土地使用功能的规划给予足够重视，在展开土地利用总体规划时，需要使城市建设用地科学规划水平得到提高，也就是说，土地总体规划与城市总体规划两者之间具有明显的统一性。

2 城市总体规划与土地利用总体规划存在的协调性问题

为了使城市总体规划与土地利用总体规划两者在协调性方面问题得到解决，政府对此展开了大量研究，国家发改委提出，规划之间的衔接由规划咨询委员会负责，促进不同领域规划、城市规划以及土地利用规划之间的相互融合。我国建设部提出，城乡规划工作的开展需要包含全国、省域、城市、乡镇、村庄等方面规划。国土资源部则非常重视土地利用总体规划属于社会、经济、环境过程等统筹规划，各项规划内容需要与土地利用总体规划保持一致，在用地规模和布局方面与土地利用总体规划相衔接。当前，城市总体规划与土地利用总体规划之间主要协调问题包含有以下几个方面。

2.1 两者规划范围不同

根据行政区域划分，可以将土地利用总体规划划分为国、省、市、县、乡5个级别。从空间范围方面出发，城市总体规划与土地利用总体规划这两者的关系更类似于局部与整体关系。城市规划控制区无法覆盖行政辖区全部土地。有意见认为，两者之间局部与整体关系过于片面，缺乏科学性，主要是因为《城市规划法》中明确了城市以及县级政府所在地镇的总体规划，需要包含市、县级行政区域城镇体系规划方面的内容。

2.2 两者规划思路不同

城市总体规划编制思路方面：城市总体规划的编制缺乏规划控制指标，城市地区在发展规模和思路方面需要与城市的经济、历史、资源、人文等相结合综合分析考虑，同时与当前城市发展规律相结合。城市发展目标与发展规模方面往往未能对耕地和基本农田保护等方面问题有充分全面分析考虑，从实际需求角度出发，重视未来的发展。土地利用总体规划编制思路方面：土地利用总体规划编制思路控制指标包含有建设占用耕地面积、净增耕地面积、新增耕地面积等。城市规划更多的是无控制规划，而土地利用总体规划则处于控制之下。因此，城市总体规划与土地利用总体规划虽然都是由各级人民政府进行编制和落实，但是地方政府更热衷于城市总体规划，期望城市能有更好的发展，规划部门为了满足政府需要，同时受到利益观念影响，也更加青睐进行大规划。另外，受到土地管理体制等因素影响，进而导致城市总体规划与土地利用总体规划，在城市建设用地范围等方面还存在一定的差异性。

2.3 两者在土地分类体系方面存在差异性

城市总体规划与土地利用总体规划在土地分类方面存在一定的差异性，其用地面积数据不能直接比较。城市总体规划使用《城市用地分类与规划建设用地标准》，而土地利用总体规划中，则主要使用《全国土地分类》。由于城市总体规划在用地面积方面使用非常大比例尺计算，量算方法和量算误差缺乏一致性，最终导致即使同一地类，其面积和内涵也存在有明显差异，无法直接归类对比。

2.4 两者人口统计口径方面缺乏一致性

在土地利用总体规划方面，城镇人口主要是指城市和城镇区域范围所有常住人口，不包含其中所存在的流动性人口；在城市总体规划方面，城市人口不仅包含在居住在建成区的非农业户籍人口和农业户籍人口，同时还包含有在城市居住超过1年的暂住人口。因此，城市总体规划与土地利用总体规划在城市人口规模内涵方面存在有一定的差异性，城市总体规划明显更大，对根据人口规模所计算的城市用地面积有着非常大的影响。

3 城市总体规划与土地利用总体规划协调的意义和基本思路

3.1 两项规划协调意义

城市总体规划与土地利用总体规划对城市的健康、持续发展有重要影响，都属于我国国土规划中专项规划内容，城市总体规划能够使土地利用总体规划得到进一步落实，土地利用总体规划能够为城市总体规划提供相应依据，同时对城市建设用地有着一定的制约作用。城市总体规划与土地利用总体规划都是从我国社会发展规划以及国民经济发展计划等方面出发，做好用地布局的研究分析，提高土地资源配置和使用科学合理性，使土地资源利用率得到有效提升，支撑城市的持续稳定发展，实现土地资源持续性使用。

3.2 城市总体规划与土地利用总体规划协调基本思路

这两者之间的协调需要坚持以下几个方面原则：第一，坚持“因地制宜”原则。不同地区城市现状和特点存在一定的区别，在进行规划编制时，需要从规划目标以及自身特点等综合分析。不同城镇，在规划内容、步骤、方案等协调过程中，必须要落实因地制宜原则；第二，规划目标一致性原则。这两项规划各自侧重点不同，但是都是为了在实现对土地资源合理利用的同时实现对土地资源的节约。一方面维持土地资源的可持续利用，同时还能够为区域社会经济的持续稳定发展打下良好基础；第三，基础资源一致性原则。在城市总体规划与土地利用总体规划协调方面，需要对其所使用的地类面积、规划指标等一致性有充分考虑，确保各项基础数据的相互统一，以此为其各项指标的相互协调打下良好基础；第四，规划期限一致性原则。城市总体规划与土地利用总体规划在规划时间方面包含有基期、规划近期以及规划远期等，城市总体规划与土地利用总体规划在编制方面往往不同步，很难使规划基期一致性得到保证；第五，规划级别一致性原则。两者在规划层次方面存在有明显的区别，由于规划层次的不同，在规划内容和规划深度方面加工存在有明显差异性。