碳排放交易中的配额产权界定问题

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津市河西区 300222）

1 碳单位产权界定的基本问题

1.1 碳市场履约工具的分类

碳单位是碳排放交易制度正常运转的重要媒介，任何一个单位的配额或信用都承载着排放1吨二氧化碳当量温室气体的权利。与此同时，碳配额和碳信用也是控排单位（以企业为主）可以依靠的一类履约和交易工具。碳单位的获取可以使控排企业获得向大气排放特定量温室气体的权利，而且碳单位在特定条件下也是可转让的。由于碳信用是私人主体通过从事减排项目而取得的一项私人财产权利，其在各国和各地区法律中具有明确的私权利属性，因此没有必要对其进行法律属性的探讨，而碳单位的法律属性研究将集中于由碳市场主管政府部门所发放的碳市场配额。

1.2 碳配额产权界定必要性的争论

碳市场中排放配额可转让权利的创设，代表了该制度工具与环境政策中传统命令控制型手段的主要差异。在命令控制型管理工具中，排放权的赋予是基于个体排放源层面，并且排放设施的运行必须受限于特定的标准，而且这种获得许可的排放权利是不能转让的。由此可见，针对配额的产权界定是使得配额分配制度区别于传统排放许可制度的重要环节。一种观点认为，建立碳市场的前提是创设一种可以进行交易的、排放一定数量污染物的权利，这一概念基于公权利的私有化，并受到各界的广泛批评。在这种观点中，大气中总的环境容量将被分割为许多小块，分配给不同的排放产业，该过程被理解为一种“大气的私有化”形式，并导致了全球大气环境容量资源的滥用，国家本应负有保护这一共有资源的责任，而非放弃该责任。

1.3 关于碳配额产权属性设定的思考

在碳排放交易制度的运行中，配额分配给控排企业并不会导致“大气私有化”本身。这是因为分配的并非“空气”，而是一种量化减排目标的分配，或者说是在特定时期内为了规制大气使用而进行的配额分配。这种分配并没有针对大气本身为了配额持有者的利益而创设任何权利或授权。国家也没有转让空气的所有权，而是创设了一种向大气中排放特定数量温室气体的权利。这一活动所创设的权利究其性质是一种管控下的权利，而市场则属于“许可”市场。不同于政府机构管理公共资源而产生的公法性质财产权，也不同于政府良好治理下由私人实体分配、管理和转让权利而产生的私法性质财产权，这种具备新型财产权特征的管控性财产权具有政府机构分配和管理不可分割权利的特征。碳市场体系的建立主要取决于配额的法律界定的强制性与可转让性。

2 域外国家的碳配额产权界定制度实践

2.1 欧盟排放交易体系中的配额产权界定

欧盟的统一碳市场规则（第2003/87/EC指令）第3条a款将“配额”定义为：每单位配额可以用于在特定时期内排放1吨二氧化碳当量，该配额仅在履行该指令要求为目的时才能有效，并应当根据该指令规定进行转让。配额中所体现的主要权利包括：任何人都可以持有配额；配额可以在欧盟内部进行交易，也可以与任何认可该配额的第三国进行交易；配额可以用来执行排放许可；配额可以通过取消而“灭失”。然而，欧盟除了将配额作为一种交易工具进行定义之外，并没有对配额的法律性质和所有权进行明确界定。欧盟对配额的法律属性保持缄默，尤其是配额是否可以作为一种由《投资服务指令》或《市场滥用指令》规制的证券或金融工具，或者是配额是否可以当作一种货物或服务，欧盟并没有给出明确说法，作为权宜方法，欧盟将排放配额的法律性质交由各成员国根据各自的国内法体系和法律传统分别进行界定。

2.2 欧盟成员国的配额产权界定

欧盟成员国必须将欧盟排放交易指令转化为国内立法才能使其在成员国内生效。正如私营部门所担心的那样，由于缺乏对配额法律地位的中央协调化规定，每个成员国将对配额进行不同的法律分类。配额是被归类为金融工具，还是被当作一种商品，将直接决定配额的法律处理方式。在瑞典，配额属于一种金融工具并归金融服务部门进行监管，而在奥地利、德国、法国、意大利、波兰、葡萄牙和西班牙，出于金融监管的目的，配额被当作一种可以交易的商品。而在大多数成员国中，配额的处理方式因市场而异，即在现货市场类似于商品，或期货市场类似衍生品，根据潜在的合同规定。让配额的产权界定符合某一欧盟成员国的法律体系并不容易，在许多国家配额都被当作一种特殊的权利。配额的财产权利如何进行界定将取决于各国不同的立法目的。

2.3 美国碳市场中配额产权界定

美国实施的排放交易起源自《清洁空气法案》1990年修正案第四部分所建立的“酸雨计划”。关于配额的权利限制，该修正案第403条f款对排放配额的法律性质进行了详细规定。在美国联邦层面的碳市场立法实践中，相关提案包括了《气候安全法案》（也被称作利伯曼·沃尔纳法案），以及2009年美国《清洁能源与安全法案》（也被称作瓦克斯曼·麦克雷法案），后者是关于在美国建立碳排放交易的一项著名提案，并寻求在2012年建立涵盖全美的总量控制与交易体系进行温室气体管控。与二氧化硫排放交易相似，联邦层面的排放交易提案也都清晰规定，管制实体并不能在接受配额的过程中被赐予任何财产权。利伯曼·沃尔纳法案第201节以及瓦克斯曼·麦克雷法案第721（C）节都明确阐述“排放配额不是一项财产权。”由此可见，在美国的配额法律属性界定实践中，尽管配额自身并不具备财产权，但却承载了财产权的诸多特征，例如可转让性或保护配额免于任意征收。当美国联邦政府试图保护创设或取消分配的灵活性，以便更好地管理碳市场，或是撤销或撤回不合理分配的配额，他们都向私人部门分配了一项受到管控的财产权，并允许私人实体自由使用或转让这些配额。

2.4 澳新碳市场中的配额产权界定

在澳大利亚和新西兰的立法实践中，创设一个协调化碳市场的愿望，要明显超过国家对于控排企业排放管制权力受到限制的担忧。在新西兰，《应对气候变化2008修正案》（碳市场法案）正式引入了碳排放交易制度，覆盖了多个产业部门的温室气体排放。该法第65节根据1999年《个人财产证券法》第16（1）节的规定修改了投资证券的定义，除了配额之外，还包括其他金融工具。另外，新西兰的《配额和期货结算制度法》对1999年《个人财产证券法》进行了附加修订，以便对配额产权界定进行进一步规制和澄清。与新西兰相似，澳大利亚政府也提出，碳污染减排项目（CPRS）下的配额将被赋予个人财产的法律地位。CPRS进一步对配额的处理进行了明确规定，当配额被政府征收时，其持有者可以获得补偿。

3 我国碳市场进行配额产权制度设计的针对性建议

域外国家对碳配额法律属性的界定局限于一个主要问题的权衡。一方面，出于发挥最佳市场功能和流动性的考虑，政府部门只是勉强同意为配额赋予财产权；但在多数情况下，政府并没有对其所创设的权利边界进行清晰定义，而是留给市场在“边学边干”中去摸索。从政府角度来看，采用审慎的方法对配额界定模糊的权利是有好处的，这是因为如果对该权利进行明确的定义，会对管理部门创设或取消此类权利的灵活性带来明显的困难。但与此同时，政府管理部门也强烈意识到，权利的确定性对于创建一个活跃的市场是十分必要的，配额持有者应获得保护，免于政府的任意征收，而政府应当克制采用任意征收或造成配额经济贬值的任何武断措施。

结语

我国的国家级碳市场于2017年底正式启动，但直到2020年才会投入正式交易运营，这期间留给我们两年时间的准备期，而配额产权制度设计则显得尤为重要。根据碳市场发展由起步到成熟的发展规律，我国针对配额的产权界定制度仍然需要秉持分步走策略，即在初期可以效仿发达国家采取立法模糊处理的方式，便于初期政府碳市场管理经验的积累以及控排企业对运行规则的熟悉。但在碳市场运行进入成熟期后，国家必须要通过明确立法赋予配额明确的产权界定。一方面，国家层面的碳市场管理条例需要对配额属性及其处理规则进行明确规定；另一方面，上位法尤其是我国民法分典中的《物权法》需要对环境容量权进行界定，以此作为碳市场产权界定制度的重要依托。