土地变更调查工作现状与变革及关键环节分析

张 彦

井陉县国土资源局，河北石家庄 050300

1 土地变更调查工作的具体流程和现状

1.1 土地变更调查工作的具体流程

为了充分保证土地变更调查工作的现势性、调查结果的准确性和全面性，2010年起，我国的土地变更调查工作将引进更多的先进技术，通过借助遥感影像设备，在专业技术团队和专业调查组织共同协作下，对国土资源进行遥感动态监测，主要目的是通过遥感监测，分析土地变更前后的不同影像。另外，各个县区实施土地变更调查工作的结果要经过汇总逐级上报给市、省，并最终传送至国家，便于国家对年度土地变更数据信息的重新整理和分析。

1.2 土地变更调查工作的现状

我国从1984年开始实施对全国土地利用情况的调查工作，最终经历十余年的时间，完成了对全国土地资源利用情况的调查，调查结果集中反映1980年到1990年这一时间段，我国土地资源在数量、分布及利用状况上的情况。到1996年，原国家土地局决定开展对我国土地变更情况的调查工作，目的是将我国土地资源利用情况的统计数据全部变更到1996年，从那之后，我国各省市每年都会按照国家统一的部署要求，将每年的10月31号作为变更时间节点，对上半年各区域的土地变更情况进行调查和分析，主要的工作内容是对区域内本年度的土地变更情况、用地增设情况、农业用地调整、退耕还林、开发复垦等土地变更情况的调查和了解，通过逐级上报的形式，形成各地的土地调查变更结果。总体来说，土地变更调查工作既是对上年度土地统计结果的继承，也是对上年度土地统计结果的更新。通过对各省、市、县、区的土地变更情况调查，可以全面了解我国土地资源的利用成效，同时也为我国经济社会的可持续发展提供借鉴资料，但由于各地缺乏对土地资源数据库的稳定建立，导致很多地区的土地详查基础图件处于循环利用的阶段，因此，在土地图件的现实性方面存在缺陷，有的地方只能做到对土地变更数据的更新，无法做到对图件的同步更新，从而使得土地资源的变更存在数据、图件与实际难以统一的问题。另外，随着城镇化步伐的不断加快，土地变更情况的调查结果已经无法正确反映当前我国土地资源的利用状况。

2 土地变更调查工作的变革状况

（1）2007年以后，国家重新颁布了土地利用现状分类的相关标准，为我国国土资源的变更情况调查提供新的依据，有效解决了长期以来由于土地标准不统一而造成的一系列问题。全国第二次土地调查开展实施后，集中建立了省、市、县土地调查数据共享的机制，从而有效实现了土地资源变更情况的及时监测、快速统计和更新。2011年，国土资源部颁布了《全国土地变更调查工作规则》，该规则集中强调要从过去“单一变更”向“一查多用”的方式转变，换句话说，土地变更情况要能够反映本年度在耕地保护、土地利用计划、法违规用地等方面的情况，可能是调查数据更好的服务于国土资源管理的需要。

（2）工作流程和软件平台趋于成熟。传统的土地变更调查手段较为落后，因此在调查数据的准确性和完整性上存在缺陷，而上报数据也大程度的受到人为因素的影响，随着科学技术的发展普及，当前，我国的土地变更调查工作已经基本实现与土地遥感监测的充分结合，在调查工作流程上也逐渐趋于成熟和规范，软件操作平台也在不断完善和进步。同时实现了年末变更数据库与基础数据库信息的核对步骤，有效保障了调查数据的准确性。外业调查过程中实现了地籍与规划、执法、耕保等多部门的联合调查，相比往年传统的土地变更调查工作而言，这种细节上的完善有利于促进土地变更工作的科学化和可靠性。

3 土地变更调查工作的关键环节分析

从土地变更调查工作的核心流程来看，土地利用数据库和管理信息系统是土地调查工作的核心，外业调查属于基础部分，两者的有效结合构成了土地变更调查工作的关键环节，因此对于技术含量的要求较高，从当前土地变更调查工作的实施现状来看，这两者也是土地调查工作中容易存在问题的环节。

3.1 外业调查环节

外业调查应该是土地变更调查工作的最基础环节，主要包括权属和地类调查两大内容，权属调查的目的是理清本年度集体土地所有权和国有土地所有权的变更情况，地类调查是对本年度的地类图斑、线状地物变更情况进行调查，同时包括对地面新增物的测量。外业调查过程中通过常规测量与仪器测量相结合的方法，有效获取地面图斑的界限和地类权属等信息，在实际操作过程中，由于调查时间有限、人力资源短缺的原因，使得外业调查过程中存在很多问题，比如：调查结果不全面，集中反映了一些重点区域和重点地类的变更情况；使用的调绘法的线划不够精确，同时对地面新增物的补测结果也达不到测量要求；这些问题都在一定程度上影响了土地变更调查的质量和精准度，更不利于对土地利用数据库的及时更新。

3.2 土地利用数据库及管理信息系统

现代信息技术的普遍推广和应用，对土地变更情况的数据库和管理信息系统建设创造了更加便利的条件。在国土资源组织实施的土地更新调查、数字土木工程等相关业务中，很多地方已经初步建立了土地利用数据库和管理信息系统，保证了对土地变更情况调查的信息化和动态管理。在《土地利用数据库标准》等相关技术规范下，全国范围内将建立从国家到县区等四级联动的土地利用数据库，由此，土地变更调查方法也将转变为以数据库为核心的数字化方式。通过管理信息系统实现对外业调查数据信息的有效录入，实现土地利用在图件和数据信息上的同时更新。但是，由于受到外业调查结果不精准、数据库建设的技术性要求较高，管理信息系统的应用不够充分和理想、专业技术人员缺乏等因素的影响，使得我国在充分利用管理信息系统更新土地利用数据库的信息时，还存在很多问题和缺陷，从而影响了土地利用数据库建设的准确性和可靠性。

4 土地变更调查工作的完善对策

为了有效保障和提高土地变更调查结果的准确性、规范性和完整性，又要从土地外业调查和土地利用数据库建设两方面着手进行完善。

4.1 依法管理土地，加强执法力度

充分发挥土地执法部门在土地调查工作中的应有作用，这就要求土地执法部门充分了解和掌握辖区内的土地变更情况，并且全程参与土地变更的外业调查和调查数据核对工作，有效监测和发现其中的违法违规行为，并以最新的土地变化为依据，确保土地变更调查信息的客观性和真实性。

4.2 进一步发挥国土部门之间的协调作用

在充分发挥各调查部门的协作和联动作用时，还要明确各部门在土地变更调查中的责任和义务。尤其在土地外业调查具体实践中，要明确规划、耕保、打基地及部门的分工情况，让各部门在相互配合的基础上，充分完成各自承担的工作任务，保证土地变更调查工作的效率。同时，基层的县级国土部门充分发挥其土地资源调查和整理的积极性，避免因为日积月累，而增加土地变更调查的工作负担，从而影响到土地变更调查的数据质量。

4.3 提高土地变更调查工作的技术水平

在保障调查数据准确性的前提下，充分研发和引入数字化的调查技术，有效减少基层国土部门土地变更调查工作的手绘工作量，并能从一定程度上降低调绘工作的难度，还能提高调查结果的准确性。同时，积极开发操作简便的管理信息系统，有效降低系统的技术操作难度，保障对土地变更数据的随时输入和调取。另外，还可以在充分借用其他土地利用调查数据的基础上，进一步完善土地变更调查工作的质量。

4.4 制定统一标准，完善工作机制

首先，先进的科学技术以及新的调查方法，能够有效改变传统的土地变更调查思维，保证在新技术和新标准的支持下，促进土地变更调查工作的顺利完成；其次，土地变更调查工作除了需要技术和人员方面的保障，还需要相当规范的管理制度作为支撑，比如在投资经费、组织管理、质量监控等方面都需要形成制度化和常规化的模式。只有建立统一完善的土地变更调查工作机制，才能有效推进土地变更调查工作的顺利实施。

5 结语

土地变更调查关系到我国经济社会发展的决策依据，因此必须保证土地变更调查数据的准确性、可靠性和现势性。未来我国土地变更调查工作将不再局限于国土部门，而是由更多领域更多部门的相互协作来完成，有效扩展我国土地变更调查结果的深度和广度，保障调查数据满足和部门的工作和决策需要。本文通过分析当前土地变更的工作现状和关键环节，从技术引入、行业规范、部门协调、执法力度等方面提出了完善我国土地变更工作调查情况的主要措施。

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