中国震后重建的路该怎么走

叶耀先

我与灾后重建

1970年云南通海地震以后，我就与地震灾后重建结下了不解之缘。那一次灾后重建，让我感触最深的是，地震前一家刚刚盖好的穿斗木架结构房子，由于土坯墙往里倒，一家6口全部遇难。当时一个农民就问，能不能研究出一个房子，地震倒了不死人？我一直记忆犹新，但是至今还没有解决方法。1975年海城地震，死亡1300多人，其中700多人是冻死或烧死在抗震棚里。我经历了唐山、通海和海城等多次地震灾后重建，与美国斯坦福大学、加州大学伯克利分校、日本京都大学等合作研究，出版《地震灾害比较学》。2008年汶川地震后，我9次前往灾区，介绍震后重建应该把握的原则，提出要谨慎对待异地重建和地震受损房屋利用问题，并对灾后重建过程中应该注意的事项提出了建议。

1989年大同-阳高地震灾后重建

在我参加的地震灾后重建中，印象最深的有两次，一次是1989年大同-阳高地震，另一次是2008年汶川地震。

大同-阳高地震发生在雁北贫困地区，世界银行贷款3000万美元进行灾后重建，2年完成项目并提前还贷，其中国家投入的补助并不多。这次重建有4点经验值得称颂。

第一，损失评估。起初，上报的地震损失从2亿多增加到3亿多、4亿多，最后达到5.2亿元。地方领导说，这个评估是在4次现场调查复核基础上，经过审计监察部門严格审定，绝无水分。由于评估结果会影响到项目的获得，地方政府就又组织5个调查组再次评估，经过查阅统计资料和认真核算，认定损失为3.2亿元。世界银行的代表评价说：评估报告是中方提供的最好文件，评估结果可信，同他们的估算基本一致。这样严格的地震损失评估在中国大陆地区尚属首次。

第二，建立规章。项目实施前，世界银行制定了《备忘录和建议》，对重建内容、目标、任务、责任、标准、异地重建条件和时间安排等做了详尽说明，明确项目唯一的最大的风险是高标准重建住房，指出这将可能导致计划拖延，建设费用过高，灾民难以负担等问题，为此强调重建重点应放在地震受损房屋的修复加固利用，而不是整体新建。这个具有法律性、可操作的规章，为执行人员提供了准确的行动依据，保证了重建顺利进行。

第三，分期重建。前期每户可建2间住房，偿还能力高的可以建3间，偿还能力低的只能建1间。宅基地留有扩建的余地，需要时可在后期建设。灾民与地方财政部门签订合同，获得贷款，杜绝了挪用或贪腐。一次世界银行专家组长到灾区检查 ，发现有的农户建3间住房，生气地说不能建3间，后来给他看《备忘录和建议》，他立即高兴地说，没有问题。

第四，灾民参与。尽管世界银行专家曾提出重建时，在房屋土拱顶的下表面加钢丝网水泥面层，征求当地工匠、灾民、政府、设计院意见后，认为费钱费工，作用不大，没有采用。当地政府和灾民是重建主体，通过观摩和现场会，重建的土拱房中选择好的方案，不照搬外地或代替重建。震中堡村要求异地重建，经同村民代表讨论，不符合《备忘录和建议》规定的条件，仍在原地重建。

2008年汶川地震的灾后重建

汶川地震发生在高山峡谷地区，地震引发的地质灾害特别严重，因此损失非常大，救援过程也极为艰难。举全国之力，用两年完成了重建工作，使得当地灾民的生活得到改善，经济获得发展，城乡面貌焕然一新。这次灾后重建创世界先河，得来实属不易。但是，付出的代价很大，教训也颇深刻，需要“行而后思” 的内容主要有以下八点。

第一，重建费用。汶川灾后重建花费1.7万亿元，与重建费用和地震造成的直接经济损失8437.7亿元之比为2.01。这个比值，我国以往强震都在0.55～0.87之间，美国则在1.11～1.33之间，日本阪神-淡路地震是1.64。可见，汶川地震灾后重建是世界上最昂贵的重建。重建过程中，“自力更生、艰苦奋斗、恢复生产、重建家园”的方针难见落实。

第二，重建选址。《汶川地震灾后恢复重建条例》提出“就地恢复重建与异地新建相结合”，但相结合很难界定，小部分搬走、大部分留下和大部分搬走小部分留下都是相结合的。重建过程中，北川异地重建温总理已定，青川、汶川、陇南等地随后提出异地重建，有半年的时间处于等待批复状态，重建工作不能启动。如果《汶川地震灾后恢复重建条例》明确原则上原地重建，并写清楚异地重建的条件，就不会有这种情况发生。

第三，重建时间。重建时间从3年缩为2年，难免造成浪费和隐患。例如，汶川县境内彻底关大桥在地震中损毁，重建通车后2个月13天，部分桥墩桥面再次被滑坡冲垮，导致6人死亡，12人受伤，7辆车坠落，国道213线再次中断。又如，映秀镇重建过程中发生暴雨，造成映秀新城71栋楼房共749户受灾，11人死亡，59人失踪，勘察单位两次险情报告都未引起重视。重建时间过短，就没有时间考虑重建项目选址和场地安全，这是需要认真反思的事情。

第四，震损房屋处置。《汶川地震灾后恢复重建条例》中没有明确说明如何处置地震受损房屋，后来四川省政府出台文件，要求根据应急评估结论，通过安全鉴定确定受损房屋是否可以继续使用，但是实际上安全鉴定标准并不是针对在地震中遭受损坏的房屋，所以并不适用。后来，在“跨越式”发展思路的指导下，很多可以继续利用的受损房屋被大量拆除。

什么样的房屋可以加固继续利用呢？我的意见有三点：技术上能做、经济上可行、规划上允许。具体来说是，房屋基本保持原有形体，倾斜不超过0.5%～1.0%；加固费用不超过重置费用的70%～75%；且房屋处于规划允许的范围内。按照这3点，灾区的很多受损房子是可以加固后继续使用的。

第五，安置房。60万套活动板房做安置房，花钱多，又不能建在坡地上。绵竹市最大板房区安置了5万多人，占用耕地2000亩，成了临时小城镇。灾民远离生产和生活地点，不利恢复生产、重建家园。板房造价高，出厂400元/平方米，运到现场成本增加到1000元/平方米，和新建房差不多。板房用完后剩余价值只有30%，难以再次使用，最终形成垃圾。彭州市灾民自建安置房，建筑面积24平方米，材料费1800元，政府救济2000元，灾民很欢迎，但未获推广。

第六，重建标准高。表现在借机跨越，县城规划宽马路、建筑设计和设备标准高，抄搬城市建筑。有些中学的重建投资1.33～2.7亿元。新北川中学的建校规模定为5，000人，但实际只能招到3，000多人。茂县医院新购置的设备达到一流标准，但是没有人会用，造成闲置浪费。茂县和汶川县建筑和设备每年新增运行费用就分别达到上千万和上亿元，地方财力不济。

第七，对口支援。汶川地震的重建由较发达省市对口援建，由于是中央下文，对口援建投入的重建资金远超中央要求，平均实际投入为中央要求的1.45倍。对口支援成果累累，但却滋长了当地等靠要的思想。援建变成了授人以鱼，不是造血，而是输血。灾后重建的主体应该是当地政府和灾民，可实际情况是，支援单位带着人、和材料去，重建完就走了，这是代替重建。代替重建是失败的重建，最主要的是把“自力更生、艰苦奋斗、发展生产、重建家园”的重建精神丢了。汶川地震灾后重建，最大损失不是物质和金钱，而是阻隔重建精神向下一代人传递。特别是有些灾民，给他们家修房子，他反问给他们多少钱。这种做法，如果发展下去，怎么得了？

第八，灾害信息。汶川地震后33小时才有灾害信息传出来，台湾地区1999年集集地震后1.7分钟就有地震灾害信息，日本1995年阪神-淡路地震后30分钟就发布灾害信息，唐山地震则是震后8.3小时才有。从科学重建角度来说，震后快速获知地震灾害信息，是应急救援的关键，对灾后恢复重建至关重要。

未来中国灾后重建的路怎么走

我们需要坚持走“自力更生、艰苦奋斗、发展生产、重建家园”的可持续重建道路。可持续重建就是重建过程要符合“资源利用效率最高、对环境影响最小、对生物种群最好的‘三最原则”。走这条路，我们的重建效率和重建质量一定会是很高的。

怎么做到呢？首先要吸取世界各国地震灾后重建的经验教训，从事实中总结，实事求是，让事实说话，寻求真理。其次是对地震灾害信息采集与传递、地震灾情预估、地震烈度估计偏低应对策略、活动断层识别和规划避让、震后重建决策、震后火灾与消防以及地震巨灾保险等问题进行深化研究。第三是立法建章，在科学研究的基础上，制定《地震灾后重建法》和《地震灾后重建条例》，让内容具有可操作性。endprint