提升政府购买扶贫服务效能需把握好四个环节

杨帆

摘 要：扶贫是一项重要的公共服务，涉及贫困地区的振兴发展和贫困人口的收入水平及生存质量的改进，是实施共享发展、实现全面小康战略目标的关键工作。十八大以来，党和政府高度重视扶贫工作的开展，提出了一系列有关扶贫的新论断。本文从政府购买扶贫服务，促进政府职能转变的角度提出了政府在购买公共服务过程中应把握好四个环节。

关键词：扶贫；政府购买；政府职能转变；契约精神

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这一方针指引着我国公共服务供给模式的创新，对于促进政府职能转变、激发社会活力、提升公共服务效能具有深远意义。长期以来，在我国的扶贫实践中，政府担当着“资源分配者”和“服务提供者”的角色，通过划拨转移支付、制定地方财政预算、落实扶贫责任制的行政方式开展工作，对扶贫攻坚、提高民生福利和社会经济发展水平发挥了巨大作用，取得举世瞩目的成就。但是这种“单方供应”的模式也存在信息不对称的“道德风险”“政策渗漏”“面子工程”以及“扶贫投入的边际效益递减”等实际问题。如何通过扶贫工作的体制创新，提升扶贫服务的效能，是一项需要深入研究的现实课题。

政府购买扶贫服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式吸引社会力量多层面、多形式地参与贫困地区的开发建设和贫困人口脱贫致富的工作。2005年，国家扶贫办公室等部门与非政府组织合作在江西实施的村级扶贫规划项目的正式启动，代表着我国政府的扶贫资源首次公开向社会组织开放。纵观十多年来的实践，政府购买扶贫服务总体上规模较小，合作领域较为单一，缺乏竞争，管理规范有待增强。提升政府购买扶贫服务效能，需着力把握好以下环节。

一、培育扶贫服务的竞争性市场

政府购买扶贫服务的核心在于改变传统扶贫服务由政府“单方供应、自我评估”的运行模式，转变为政府主导与市场机制的有效结合，通过政府由扶贫服务的“资源分配者”与“服务提供者”角色的合理分离，发挥竞争机制的作用，提高扶贫工作的效率和质量。受长期以来的“大政府、小社会”传统权力格局的影响，我国社会力量的扶贫作用十分有限，主要是少数依靠政府影响力、动员力的社会组织、民营企业家等所推进的公益慈善行动，缺乏真正意义上的扶贫服务竞争性市场。贫困原因复杂多样，决定扶贫服务的内容和方式应当是多元的，除了直接的、以产业为支撑的经济发展上的扶贫，还包括间接的、创设发展条件的教育扶贫、健康扶贫、水利及交通设施扶贫等。因此，政府扩大购买扶贫服务需要合理确定适宜购买的主体项目。另外，在培育和扶持服务供给主体方面，通过适当降低门槛，特别是降低贫困地区本土社会组织的注册条件，确保其获得资金独立运作、行政合法性以及社会合法性。在此基础上，借助免税登记杠杆等经济激励，规范和引导社会组织发展，实现其“量”的增长。对新生的社会组织，政府可以借助资助性投入和资助性购买服务的方式进行催化，创造社会组织“借用政府资源成长”的条件。同时，组织各方面的专家为其举行相关培训，协助社会组织提升项目操作能力，增强其组织能力和专业能力建设，实现社会组织承接扶貧服务的“质”的提升。

二、增强政府购买扶贫服务的契约规范

作为一种新的公共服务体系的营造，政府购买扶贫服务的内在机理是以契约责任关系建构与社会力量扶贫服务之间的联系，在互动与制衡、风险与激励的契约管理基础上提高财政资金的利用效益。增强政府购买扶贫服务的契约规范，首先，需要客观梳理、评价各项扶贫服务的可社会化程度，掌握项目可能具备的竞争性程度、量化评估标准、确定授权程度，从而对各项可社会化的扶贫服务进行分门别类的管理。其次，需要科学制定扶贫服务提供者的激励制度。正如组织行为学所揭示的，科学的激励制度能够平衡合作者之间的目标差异。政府购买扶贫服务是将一些切实可行的扶贫服务项目从政府部门转移给社会力量，这意味着责任和激励结构的转变，即从政府体制单一组织内部上下级直接的行政责任和利益激励，转变为政府与体制外的多元组织之间的目标责任和利益激励的转变。拟定扶贫服务购买合同之前，需邀请潜在的竞标者和相关专家参与服务范围、责任、激励及惩罚条款等内容的公开讨论和协商，广泛听取各方的意见和建议，合理决策。在此过程中，政府应善于使用经济激励、声誉激励、长期契约激励等多元激励策略。最后，实施风险管控，正确评估、预测各类社会化扶贫服务项目可能隐藏的风险，并有意识地针对潜在风险建立风险防范框架，尤其是风险防范的责任框架。在独立审计或第三方评估基础上，对达不到既定标准的扶贫服务，不仅要追究购买方的责任，同时也要追究供应方的责任，通过约束机制克服扶贫服务承接方和政府的卸责行为，降低扶贫资金运作风险。

三、完善信息公开制度，提高扶贫资源利用的透明度

在信息不完全的背景下，合作一方可能会利用另一方对信息掌握不充分而损害对方的利益，这种情况广泛存在于商品交易以及委托—代理的服务关系之中。政府购买扶贫服务蕴含诸多环节的信息失灵风险，包括政府体制内管理职能部门及权力者个人之间、政府与社会力量之间、扶贫服务的提供者与接受者之间都可能存在因为信息不对称而出现的“跑、冒、渗、漏”等问题，损害政府的公信力。为此，需加强相关的信息公开制度建设，创立政府购买扶贫服务门户网站，开通网上调查和信息交互栏目，接受公众对扶贫情况的反映和建议，及时回应社会关心的内容。对于扶贫服务的招投标项目，要利用电子信息屏、固定公开栏等形式进行信息公开，加强购买过程的见证，接受利益相关者的监督。增强政府购买扶贫服务的信息公开，也有助于避免或提防“合作惯性”现象，即政府与某社会组织初次合作后会倾向于将类似的服务项目继续委托给该组织，这在本质上就构成了一种新的合作垄断关系，遏制扶贫服务市场的发育。实践表明，多个服务提供者不仅有利于避免成本虚高、效率低下等风险，而且竞争市场的存在能够生成一个有效运作的制衡与退出机制。

四、构建社会扶贫的绩效评估制度

构建政府购买扶贫服务的绩效评估制度，蕴含着对政府管理是职能部门和扶贫服务供给者行为绩效的双重评估，两者联系密切，社会力量是否按照合同要求履行好责任，取得政府和帮扶对象的满意，是考核和评价这一工作的关键。在以往的实践中，政府一般侧重于“是否签订合同、合同给谁”前期阶段管理，至于合同签订后的服务跟进、质量监控与评估等，则疏于管理。扶贫服务采购具有目标多元性、层次复杂性、过程持续性的特点，要求政府作为采购方应充分注意合同签订前后阶段的管理。首先，要合理设定绩效评估指标体系。根据不同的评估目的和评估对象，选择能够全面反映其特征和关联性的数量关系指标。尽管扶贫服务的领域不同，考核评估的具体目标有各自的特殊性，但总体上涵盖经济目标和社会目标两大层次，需要从扶贫项目实施地区或对象的经济发展、社会发展、生态环境、生活质量、民主水平等多个角度对其绩效进行考核。其次，需要推行第三方评估制度，监测各类政府购买的扶贫服务到村到户情况、就业增收情况、产业发展、基础设施建设、扶贫对象培训等公共服务和社会保障等情况；评估合同责任落实情况、计划推进情况、政府和群众的满意度等。通过专业的考核评估，发现存在的问题，总结好的经验和做法。最后，将项目结束后的评估结果在相应的网络平台上公布，接受社会的评价和监督。并且将评估结果写进社会组织或企业、个人的诚信档案，以构筑政府购买扶贫服务的优良社会基础。endprint